强力推进农村坑塘建设

2014-01-29周津春周三省

中国水利 2014年1期

周津春，周三省

（1.中国农业大学人文与发展学院，100193，北京；2.河北省沧州市水务局，061000，沧州）

坑塘是指自然形成或地面开挖储存水体的蓄水工程，其容积小于10万m3，配套设施有小泵站、小水渠和引排水堰闸，具有数量多、单项工程规模小、投资小的特点。因其遍布在广阔的农村，并与农民生活息息相关，是公益性或准公益性的小型农田水利设施。目前坑塘建设对促进农村经济发展与社会稳定，保障国家粮食安全、农民群众饮水安全，建设新农村及和谐社会具有十分重要的现实意义，也是农田水利工程建设中务必重视的问题。

一、坑塘建设的意义

1.坑塘建设的发展

从公元前21世纪大禹创行了沟洫制度，有遂、沟、洫、浍排水蓄洪，从而进入农主牧辅的农耕时代。又过了1 300多年，到后汉、魏晋时期（公元前770年—前317年），兴建了很多陂、堨、塘、湖等蓄水工程灌溉农田，人类赖以生存的粮食生产得到了很大发展。新中国成立后，坑塘建设进入了一个飞跃发展的新时期。

2.坑塘建设蓄洪抗旱，有助于保障我国粮食安全

近年，受全球气候影响，我国洪涝干旱发生频繁，根据“十一五”期间数据统计显示，年均洪涝受灾面积0.1亿 hm2，成灾率 48.8%；平均旱灾受灾面积0.21亿hm2，成灾率57.7%。由于农田水利基础设施脆弱，抵御水旱灾害能力较低，每年造成粮食损失约500亿kg。为了抗御水旱灾害，不少地区建立了河渠坑联合运用体系，有机处理好灌排、蓄泄、采补的相互关系，进行多年调节、丰枯调控，即使来了洪水也可以化整为零存蓄起来，大大减轻了水旱灾害所造成的损失。例如河北省沧州市属于半干旱气候，多年平均年降雨量557.6 mm，80%雨量集中在 6—9月，其所辖东光县在2010年冬季持续干旱，连续4个月无有效降雨，次年又连续干旱，由于利用坑塘蓄水720万m3，浇地 9 万亩（6 000 hm2），小麦产量不仅没有减少，反而增产720万kg。

3.坑塘建设可以有效保障农民的饮水安全

调引大江大河的水，引蓄当地水库、湖泊的水，集蓄雨水，提取地下水，调蓄到水源性坑塘中，满足农民生活用水要求，是关系农民群众身体健康的民生问题。为了改善坑塘蓄水环境，应严格实行水源性坑塘保护、水质监测和水质处理相结合的措施，使坑塘水质符合国家《地表水环境质量标准》和《地下水质量标准》。同时，因地制宜建立集中式供水工程和分散式供水工程，经过混凝、沉淀、过滤、消毒等工艺处理，使水质达到国家《生活饮用水卫生标准》。再经过硬质管道入户，让农民喝上干净达标的洁净水、放心水。

4.坑塘建设是淡水养殖的重要基地

水产养殖是农业的重要组成部分，是农业经济的重要产业，是保障国家食品安全的重要支柱。1989年，我国水产品产量居世界第一位，养殖产量占世界水产总养殖产量的70%，成为世界水产养殖第一大国。坑塘养殖是我国水产养殖的主体方式，养殖产量占到全国淡水养殖总产量的70.5%，已是水产养殖业的主力军。

5.坑塘建设在新农村建设中的作用

在坑塘建设过程中，改变了坑边“脏、乱、差”现象，实现了村容整洁。同时改善了生态环境，提升了投资环境，激发民营企业将资金投向新农村建设，从而加速了种植业、养殖业和旅游业发展，保障了农村生产发展。生产发展带来了农村的经济繁荣，提高了农民的生活水平，农村居民家庭恩格尔系数2000年为49.1%，达到小康水平。坑塘水景观还原自然，形成碧水蓝天的优美环境，改变了村民精神面貌，潜移默化地影响村民养成良好生活习惯，也促进了农村文化产业的发展，促进了乡风文明建设。在坑塘建设平台上，通过村民全过程参与、民主决策、财务公开、民主监督和管理，促进了农村管理民主的实现。

二、坑塘建设存在的主要问题

1.资金投入不足，影响坑塘建设

（1）政府财政投入总量不足，分配坑塘建设资金严重不足

坑塘基础设施的政府资金投入，是以财政奖补资金兑现的，“十一五”期间用于村级公益事业建设一事一议财政奖补资金仅96.4亿元，而此项资金主要用于修桥补路、村容村貌整治、植树造林、环卫设施等项目。其中用于饮水管线铺设、堰塘水窖、小型提排灌站建设及打井等工程只有28.8亿元，仅占农田水利建设资金2.1%，由于历史原因遗留下来的坑塘改造任务过于繁重，与坑塘建设的实际需求资金相差甚远。

（2）农村财政资金流出额逐年扩大，导致农民贷款难

准公益性的坑塘建设资金主要来源于政府补贴和信贷，涉农金融机构是向农村注入农民贷款资金的主渠道，由于国家金融机构的商业化经营行为，出现离农倾向，使农村大量资金向城市逆向流动。例如中国邮政储蓄银行储蓄65%的资金来源于农村，但几乎90%以上的资金，通过转存央行或者以办理存款方式转存城市商业银行等途径，造成资金从农村向城市的逆向流动，导致农村资金匮乏，贷款难成为准公益坑塘建设的制约因素。

2.农民投资投劳下降，坑塘建设滞后

①2012年全国农民工达到了2.626 1亿，成为中国产业大军，同时拉动了农村居民人均纯收入达7 917元的效益。目前农村人口6.422 2亿，农民总纯收入5.08万亿元，由于农业收入占农民纯收入27%（2011年数据），并逐年降低，农业收益已不再是农民主要收入来源，从而农民就不积极投资坑塘建设。

②外出务工的农民，多数是受过良好教育和拥有一技之长的高素质青壮年。实际务农多数为妇女与老人，身体素质差，组织协调能力弱，使农村坑塘建设所需人力资本严重稀缺，难以承担坑塘建设的人力需求。

③坑塘基础设施建设长期以来实行“国家建、集体管、群众用”的模式，出现政府责任主体缺位和农民责任意识缺失，产生产权不清，国家、集体、农民三者之间职责不清，导致建、管、用脱节，农民不愿意投资投劳弥补主体缺位。

3.工程老化失修，淤积严重

我国坑塘一部分是历史上遗留下来的，另一部分则集中在新中国成立后30年兴建和发展起来的，大多数没有科学规划，与现行标准不吻合，老塘缺乏配套工程，新塘工程建设标准低、质量差。同时长期由“村两委”（村支委、村委会）管理，据2011年全国149个村庄农户调查数据显示，有46.5%农户所在地区目前仍由“村两委”管理。一方面造成投资主体不明，所有权不清、责任不明、管理效果差的现象。另一方面税费改革后，取消了村提留，“村两委”财政陷于困境，导致有人使用、无人维修，甚至无人管理状况，坑塘呈现淤积严重、老化失修、功能丧失、建设压力大的诸多问题。例如，河北省沧州市有坑塘6 737个，普遍淤积，其中5 551个坑塘是死水或无水坑塘，缺少配套设施，占总坑塘数的82%，形成“有坑无水，有水无泵，有泵无渠，有渠不通”的尴尬局面，使效益不能充分发挥。

4.坑塘生态环境污染和破坏严重

村庄居住区常常紧傍坑塘周围，为村民日常生活提供休闲、娱乐的滨水空间，由于村民卫生意识差，环保思想落后，厕所、猪圈、禽舍、粪坑随意设置在坑边，并堆积生活和工业垃圾，农作物秫秸、柴草，甚至晾晒人畜禽粪便。在降雨时，冲刷大量渗液进入水体和土壤中，造成有机物、重金属和病源微生物三位一体交叉污染。据资料显示，全国每年农村生活污水排放量约为108亿t。由于缺乏甚至没有污水处理设施，常常不经过处理直接排放沉积在坑塘和沟渠中，产生一些有毒的恶臭气体，滋生蚊蝇，传播疾病，影响村民的健康，导致水生植物消亡，使坑塘生态环境遭到破坏。

三、推进坑塘建设的措施和建议

1.建立稳定的多元化、多渠道投入保障机制

（1）加大政府财政投入，整合财政资金，发挥公共财政投入的主导作用

①从土地出让收益金中提取10%用于农田水利建设的资金部分中加大分配坑塘建设资金的比重。

②从城市建设维护税15%以上用于城镇防洪和水源建设专项资金中安排坑塘建设份额。

③在实行政府补助与农民自筹挂钩，多筹多补、先干后补等政策基础上，加大一事一议、民办公助、以奖代补、财政贴息等扶持政策，降低农民自筹资金比例，支持坑塘建设项目的实施。

④加大中央财政投入，降低地方财政配套比例，从地方财政支出中以县为单位，县财政每年将一定额度资金纳入预算，安排一定比例资金作为坑塘建设的专项资金。

农田水利的资金投入部门多，必须打破部门界限，将中央财政、中央固定资产、国家农业综合开发、扶贫开发、农村地区土地整治、一事一议财政奖补、现代农业发展基金及产粮大县的奖励资金、烟草和糖业部门配套资金等，凡是用于农田水利建设资金，以县为单元，以规划为依据，以项目为载体进行整合，集中力量解决突出问题，充分发挥投资效益。同时政府要建立财政投入增长机制，保障基本财政投入逐年增长，并加大涉农银行金融机构对农田水利建设与管理的信贷力度。

（2）充分发挥市场机制，创新资金投入机制，鼓励民间投资

政府应用产业政策，进一步向民间资本开放水利建设的领域和范围，推进经营性水利项目进行市场融资，充分发挥市场机制作用，吸引民间投资参与兴修水利。引导、鼓励农民大力兴办农村民营企业，制定和实施支持民营企业的优惠政策，采取税收减免和贷款贴息等政策，为民营企业发展提供宽松的政策环境，促进民营企业发展。据统计，2010年全国实有农民专业合作社37.91万户，资产数额达0.45万亿元，已成为农村经济的重要组成部分。为引导民间资本投入坑塘建设，鼓励民营企业、社会团体、法人单位等作为承贷主体，可以享受财政贴息，从土地占有、用电、税费、信贷方面给予优惠和补贴奖励，为其创造良好的投资环境建立起投资、经营、管理三位一体的民营水利机制，是解决坑塘建设主体缺位、资金不足和管理问题的重要途径之一。

积极鼓励农业产业化龙头企业、种植养殖大户，家庭农场与农户联合创办专业合作组织，通过投资参股（农户以土地租赁、转让、互换入股），以合同契约的形式相连接，成为坑塘建设项目的承贷主体，实施企业和农户共同建设和管理坑塘。这样可以充分利用龙头企业、种植养殖大户、家庭农场的资金优势推进坑塘建设。

（3）调动农民投资投劳的积极性

深化坑塘建设产权制度改革。按照“谁投资、谁所有”的原则确定坑塘建设产权，由国家和集体共同兴建的坑塘，按照投资比例划分产权；由集体投资兴建的坑塘，产权归集体所有；由个人兴建的坑塘，产权归个人所有，实行“自建、自有、自管”的体制，政府对公益性坑塘工程维修养护或管护给予补助。

将未开发的坑塘面向社会公开招标，以承包、租赁、拍卖或参股等多种形式，将所有权、经营权、收益权落到实处，并享有继承、转让、抵押和对外租赁、承包的权利。

建立一事一议工作运行、监督、责任追究、公开的机制，按照“民主决定、群众受益、量力而行、上限控制、财务公开”的原则，由“村两委”提议，通过村民大会或村民代表大会，民主讨论，达成共识，决策坑塘建设问题。县、乡（镇）领导要经常深入基层，现场调研、考查和协调，解决一事一议过程中热点和难点问题。

农民是坑塘建设的主体和最终受益者，要着重解决农民贷款难的问题。首先，按照“宽进入、严监管”原则，放宽市场准入政策，鼓励民间资本兴办新型农村金融机构，政府给予政策支持，对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类农村金融机构，减征农户小额贷款的利息收入所得税，小征或免征营业税，并给予费用补贴。新型农村金融机构实行灵活的利率政策，采取浮动贷款利率，帮助低收入农户和贫困户解决对坑塘建设迫切需要的金融服务。其次，农村金融机构要履行社会责任，践行普惠金融理念，加大资金投入，倾情服务“三农”。在农村土地确权的基础上，允许农民用土地承包经营权、林权、厂房和宅地使用权抵押；允许将坑塘收益权、经营权抵押。推广信用保证、农户联保、农业专业合作组织、龙头企业和政府、银行多方参与的担保，采用多样性小额贷款抵押担保制度，满足坑塘建设农民抵押、担保的需求。

2.从实际出发制定坑塘建设规划

（1）坑塘建设规划服从全局规划的原则

坑塘建设规划应服从农田水利规划、防汛抗旱规划、新农村规划和乡镇规划等，与水利、农业、环保等部分规划相协调。同时要符合国家有关法律、行政法规、部门规章和国家颁布的有关技术标准。

（2）引得进、蓄得住、用得上的原则

建立坑塘进排水分家系统，形成“长藤结瓜式”结构，引、蓄、提相结合，大、中、小相结合，将本地水和外调水通畅地蓄进坑塘，将处理后符合灌溉水质的坑塘污水通畅地灌溉农田。坑塘经过改造，清淤加深，扩建防渗，修整配套，做到废弃土地建新塘，小塘并大塘，旧塘扩新塘，村村建立当家塘，保障水能蓄得住。

（3）维护和调节生态平衡的原则

合理布局圈舍、厕所、沼气池、改善坑塘水环境，建设高标准养殖坑塘，给养殖生物营造一个最适宜生长和发育的生活环境。促进农、林、渔良性循环和符合生态体系的和谐发展。

（4）坚持因地制宜、远近结合的原则

坑塘建设规划要立足于现实，满足坑塘各项功能要求，突出可操作性，要有远近期目标，以近期为主，把项目安排到位。远期要安排好项目储备库，提高近期建设规划的完整性和远期发展战略措施的适应性。

（5）坚持建管并重，加强农民参与的原则

正确处理社会效率与经济效率、坑塘建设与管理的关系，从根本上解决重建轻管。对坑塘建设、资金筹措方案和建后管理等问题，要听政问需于民，广泛征求农民的意见，确保农民的知情权、决策权、参与权和监督权，才能将规划落到实处。

3.采取积极措施，改善坑塘生态环境

①“村两委”成立公共卫生委员会，加强对村民“绿色生活”教育，提高村民环保意识。加强农村环境卫生综合治理，制定卫生公约，定期开展卫生检查和评定。对污染严重的乡村企业，由乡（镇）政府下达限期整改、取缔或关闭的通知。

②依法划定饮用水水源性坑塘保护区，禁止一切直接或间接污染水体的行为。制定防止污染和人为破坏的管理办法，从源头上保证水源的可持续利用和农村经济可持续发展。

③及时疏浚坑塘底泥，遏制沉积物中的营养盐和其他污染物向水体释放。种植水生植物，抑制有害藻类繁殖。

④农村污水处理要科学地利用废弃坑塘，改造成氧化塘，通过各种好氧、厌氧过程和食物链处理污染水体。建设人工湿地，利用自然生态系统中的物理、化学、生物的三重作用，实现对污水的净化。对分散农户产生的生活污水，设置三格化化粪池进行处理。

⑤推进生态家园富民工程，鼓励农户开发沼气池，利用人畜粪便、生活污水、农业废弃物等入池发酵，产生沼气、沼液、沼渣用于日常生活和农业生产，形成农户生活、沼气发酵、生态农业的良性发展链条。

⑥以村庄为单位建立垃圾集中收集和中转设施，建立“户收集、村集中、乡（镇）中转、县（市）处理”的城乡一体化处理模式。利用规划的坑塘对垃圾进行填埋时，不仅要采取工程设施，控制渗渣液排放达到国家排放标准，而且还要恢复原地貌，种植花草树木，实施绿色工程，美化环境。

⑦建立农村物业服务站，配置垃圾清运设施，安排专人负责全村生活垃圾，人畜禽粪便，农作物秸秆收集、运行、维护和服务工作。

四、坑塘建设的管理模式

1.农民用水户协会

农民用水户协会由政府、村集体经济组织和农户共同组建非营利性互助合作组织，产权归农民用水户协会，具有法人地位，由“村两委”牵头，组织每个用水户推荐一个代表，再由代表推荐具有权威的村庄能人组成理事会。理事会采取股份合作制来筹集资金，政府以鼓励性资金投入为引导，吸引村集体组织资金及农民投资投劳，农民也可以用财物、土地、技术等折资入股。农民用水户协会同时制定章程和财务制度、管理制度，实施农民全过程参与。这种模式适用于一个行政村内坑塘建设管理。

2.水利协会

水利协会由乡（镇）政府、村委会和农户代表相结合共同组成，形成统一的项目法人组织，常设机构为代表大会。代表成员由乡（镇）牵头，自下而上民主产生。通过整合财政支农资金、社会筹资、村集体组织出资、农户投资投劳等办法筹措资金。水利协会制定章程和财务制度、管理制度。依法履行民主程序，实行民主决策、民主管理和民主监督。乡（镇）政府干部可采用行政手段建立村际之间的协调机制，这是村际坑塘建设管理很好的模式。