长江流域防洪问题浅析

褚明华

（国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

一、当前长江流域防洪体系及防洪形势

经过近年大规模的防洪建设，长江中下游已基本形成了以堤防为基础、三峡水库为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程及防洪非工程措施相配套的综合防洪体系，防洪能力显著提高。目前，长江流域共建有堤防约34000 km，中下游干流安排了40处可蓄纳超额洪水约590亿m3的蓄滞洪区，有三峡、丹江口、紫坪铺、五强溪、柘林、万安等对防洪起重要作用的水库。中下游河势基本稳定，流域水情信息采集系统、通信预警系统及各种管理法律法规等非工程措施也正逐步完善。

由于长江防洪问题复杂，目前仍存在一些薄弱环节。长江中下游河道安全泄量与长江洪水峰高量大的矛盾仍然突出，三峡工程221.5亿m3的防洪库容相对仍不足，遇如1954年大洪水，中下游干流还有约400亿m3的超额洪量需要妥善安排，而长江中下游大部分蓄滞洪区安全建设滞后，一旦启用损失巨大；三峡水库及上游干支流控制性水利水电工程建成后长江中下游长河段、长时期的冲淤调整，对中下游河势和江湖关系带来较大影响，尚需加强观测和研究；近年受全球气候变化影响，流域部分地区极端水文气候事件频繁发生、暴雨强度加大，加上流域人口与财富集中，洪灾损失加大。

二、近年防洪工作成效

1.流域防洪管理日趋完善

2008年国务院批复了 《长江流域防洪规划》，2012年国务院批复了《长江流域综合规划（2012—2030年）》，成为长江流域防洪工作的纲领性文件。国家防总组织制定完善了 《长江洪水调度方案》《长江上游水库群联合调度方案》《汉江洪水与水量调度方案》等，并每年批复三峡工程汛期调度运用方案和试验性蓄水计划，有力加强和规范了长江流域防洪调度管理，推动长江流域防汛抗旱基础工作稳步迈向新台阶。长江防汛抗旱总指挥部完善了工作组派出等制度，有序做好流域防洪管理工作。

2.应急响应及时有效

一旦洪涝灾情发生，各相关部门能及时按照规定启动应急响应，按照应急预案迅速到岗到位。自2008—2012年，长江流域共启动防汛应急响应22次，最高响应级别为Ⅱ级，先后派出170个工作组赴灾区指导抗洪抢险工作。

3.水库调度效益显著

通过对三峡、丹江口、五强溪、彭水等干支流水库的科学有效调度，充分发挥水库的拦洪削峰作用，减轻中下游的防洪压力，水库防洪减灾效益显著，同时也实践了从控制洪水向洪水管理的转变。2012年汛期，三峡水库进行4次防洪运用，累计拦蓄洪水200亿m3，取得了明显的防洪减灾效益。

4.山洪灾害预警系统逐渐发挥作用

经过3年山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，山洪灾害防治项目县已初步建立了覆盖山洪灾害防治区的监测预警系统和群测群防体系，有效提高了预警信息发布的时效性、针对性和准确性，增强了基层干部群众的防灾减灾意识，强化了基层防汛指挥手段，提高了自防自救和互救的能力，减少了人员转移的难度和成本，有效提高了山洪灾害防治区的基层防汛指挥决策水平。

三、防汛工作中的薄弱环节

1.水库出险多

长江流域小型水库多为20世纪五六十年代所建，由于受当时条件的制约，多数水库“边勘测、边设计、边施工”，造成工程防洪标准和施工质量不高，配套设施不全，加之经过数十年的运行，在缺乏有效管理的情况下，工程老化病险逐年增多。虽然近几年国家加大了病险水库除险加固的力度，但受资金等条件限制，仍有不少水库还存在病险，新除险加固的水库大都没有经受严峻汛情的考验。水库防洪保安方面还存在一些薄弱环节：一是责任制不落实，个别水库防汛责任制流于形式；二是有章不循，制定好的度汛方案没有严格执行，部分水库为了眼前和局部利益，超汛限水位或违规蓄水，给水库防洪保安工作造成严重隐患；三是水库管理不规范，建立有效的管理机构的水库少，由于管理不到位，无人维护，水库大坝设施遭破坏的现象时有发生；四是水位调控缺乏有效手段，通信预警设施缺乏，抢险手段落后。

2.山洪灾害点多面广，突发性强，防御难度大

长江流域山地丘陵地貌分布广泛，汛期暴雨集中，降雨强度大，历时长，容易暴发山洪。加之人类活动影响，山丘区资源无序开发、居民房屋选址不当、部分城镇不合理建设等，致使山洪灾害一旦暴发，人员伤亡、财产损失严重。由于灾害点多集中在山区偏僻乡村，群众防灾意识普遍不强，住地较为分散，通信手段落后，强制转移群众困难，防御难度较大。尤其是近年长江流域地震灾害频发，震区山洪、泥石流灾害威胁尤为严重和突出。同时部分在建工程工地选址存在问题，山洪防范意识淡薄，建设单位与当地防汛指挥机构联系不够紧密，监测预警和群测群防环节脱节，极易成为山洪灾害防御工作的盲区。山洪灾害防御依然是当前长江流域防汛工作的难点。

3.上游干支流水库群联合调度体制机制尚不完善

上游水库群是长江流域防洪体系的重要组成部分，长江上游雅砻江锦屏一级、金沙江溪洛渡等水电站相继开工建设并投入使用，以三峡工程为核心的长江上游干支流水库群逐步形成，并在流域防洪、水资源调配等方面发挥重要作用，同时上游水库群防洪与综合利用、梯级水库蓄泄水等矛盾也逐步显现。目前长江上中游干支流水库群管理和调度存在3个方面的问题：一是由于建设投资主体多元化，涉及水利、电力、交通或股份制企业，部门利益和地区利益交织，调度管理尚不统一，上下游蓄水或泄洪未能统筹兼顾；二是水库之间信息共享机制不完备，水情信息未能有效共享，制约了联合防洪抗旱作用的发挥；三是统一调度管理相关法律法规不完善，新建水电站的报批管理不严、不顺，综合规划和专项规划衔接不够，一些水库未留足防洪库容或没有按规划的水位进行建设，一些已建成的水库没有明确应承担的防洪责任。

4.蓄滞洪区建设滞后

长江中下游44个蓄滞洪区安全建设普遍滞后，计划分洪十分困难，若分洪需要付出很大的代价。目前大多数蓄滞洪区基本没有安全设施，分洪时，要转移区内大量人口，人员安置还有待落实，组织工作复杂，公私财物损失大，分洪后的补偿政策实施难度大。多数蓄滞洪区靠临时扒口分洪、泄洪，适时适量的控制比较困难，若出现运用失控的情况，实际淹没损失可能超过理想运用情况，如果不用蓄滞洪区，水位突破设计水位造成堤垸溃决的危险性增大，造成的损失更大。

5.支流堤防防洪标准低，中下游干流崩岸突出

目前堤防是千百年沿江人民与洪水作斗争中逐步培修形成的，存在许多先天弱点，一遇高洪水位，经常出现渗漏、管涌、流土、滑坡等险情。虽然近年国家加大了对长江中下游主要干流堤防加固工程的投入，防洪状况得到较大改善，但连江支堤防洪能力低，长江干堤保护区目前还未全部形成封闭的防洪圈；洞庭湖区、鄱阳湖区众多小圩堤及汉江、洞庭四水、鄱阳五河、滁河、水阳江、青弋江、荆南四河以及倒、举、巴、浠等主要支流的堤防工程存在防洪标准低、堤身矮小、堤身堤基渗漏、穿堤建筑物老化失修等问题，实际防洪能力不高，仍需加强建设。荆南四河每到汛期险象环生，仅1998年就出现各类险情730处，2012年在三峡水库下泄流量42000 m3/s时，荆南四河堤防先后出现106处险情，严重制约着三峡水库的正常调度。长江中下游干流河道局部河势变化剧烈，崩岸不断，仍对长江中下游防洪构成威胁。尤其是三峡水库蓄水运用后，上游来沙减少及干支流水利水电工程的蓄水将显著改变来水来沙条件，在长期清水冲刷的作用下，迎流顶冲段岸坡将普遍变陡，崩岸强度将明显加剧，有些河段的河势将发生一定程度的变化，引起新的崩岸险情。

6.城市防洪问题日益突出

近年随着经济社会的发展，我国城市化率迅速提高，城市规模不断扩大，城市人口不断增加，但我国城市防洪排涝设施建设相对滞后，城市防洪标准偏低，暴雨内涝致灾频繁，经常造成财产损失和人员伤亡，严重影响城市正常运行。长江流域城市绝大多数坐落在江河湖畔，遭受江河洪水和内涝积水威胁尤为突出。

四、建 议

1.加快病险水库除险加固步伐

把握2011年中央1号文件 “加快小型病险水库除险加固步伐，尽快消除水库安全隐患，恢复防洪库容，增强水资源调控能力”的契机，在保证工程质量的前提下，加快病险水库除险加固工程建设步伐。按照轻重缓急，狠抓除险保安工程质量；加强安全隐患排查，对中小型水库进行拉网式排查，将排查出来的问题逐一登记，同时结合检查发现的问题落实责任，迅速整改，确保汛期不出问题；做好中小型水库的安全度汛应急预案，抓紧落实防汛责任，落实度汛措施。汛期要加强险情巡查和抢险防守，力保水库安全度汛。水库调度要严格按照批复的度汛方案执行，严禁擅自抬高水位运行。

2.加强堤防和蓄滞洪区建设

根据流域规划确定的防洪标准，遵循“江湖两利、上下游兼顾”的原则，妥善处理和干流防洪的关系，合理布局支流堤防建设，重点加固连江支堤、洞庭湖和鄱阳湖重点圩堤、汉江中下游堤防等重要堤防。加强三峡工程蓄水运用后中下游河道冲淤变化和河势调整研究，加强长江中下游重点河段的河势控制。推进长江中下游蓄滞洪区安全工程建设，研究三峡工程建成和投入使用后蓄滞洪区的运用条件，根据规划要求，加大蓄滞洪区建设投入力度，分期分批地安排防洪工程与安全设施建设，加快城陵矶附近区100亿m3超额洪水量的蓄滞洪区建设，争取尽快达到防洪规划的标准，在遭遇大洪水时发挥应有的作用。

3.加强长江上游干支流水库群联合调度研究

长江上游水库群对于长江流域防洪应发挥的作用在 《长江流域防洪规划》中已有了合理分工，规划中对于金沙江梯级等干支流水库与三峡工程联合运用，进一步发挥对长江中下游防洪作用也有了明确的意见。目前长江上游水库群联合调度尚在起步阶段，长江防总对于水库群联合调度正在进行有益的尝试，为充分发挥水库群的综合作用，今后需进一步研究长江上游干支流水库群的联合调度方式，统筹各水库所在河流防洪、水量调度与长江中下游防洪、水量调度关系，在流域遭遇大洪水时，充分发挥水库群对长江流域的整体防洪作用。汛后或汛末实施有序逐步蓄水，提高水库群水库蓄满率，同时避免集中蓄水对水库下游河段或长江中下游带来的不利影响。

4.加强山洪灾害防治

按照3年完成山洪灾害县级非工程措施建设的总体部署，加快流域内山洪灾害防治县级非工程措施建设，确保建设质量，不断提高预报预警水平，及时发挥作用。按照国务院批复的三位一体规划要求，按照水利部和财政部联合印发的《全国山洪灾害防治项目实施方案》，进一步补充完善山洪灾害防治非工程措施建设，推进山洪灾害调查评价，实施重点山洪沟防洪治理，逐步建立非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防治体系。进一步落实山洪灾害防御责任，完善山洪灾害防御预案体系，强化基层组织，做好监测预警，加强宣传培训，提高基层干部群众防灾避灾、自救互救能力。突出加强对工矿企业、施工单位防灾避灾工作的检查和指导，督促落实责任人员、应急预案和避险措施。建立山洪灾害防治长效运行维护机制，确保已建监测预警系统稳定良性运行。

5.提高城市防洪能力

着力解决好城市防洪排涝存在的薄弱环节。不断完善重点城市防洪工程体系，按照城市规划设计防洪标准，加强城区堤防、河道、泵站等防洪排涝工程建设，提高城市整体防洪能力。进一步加强风险管理，城市建设过程中要避免向洪水高风险区盲目扩张，禁止城市建设挤占河湖水域，防止市政建设截断排水通道。对城区重要工程、地段和地下空间等薄弱环节地带的防洪排涝能力进行复核，不能满足要求的必须限期解决。完善城市防洪排涝预案，

制定城市防御超标准洪水预案，针对下凹式立交桥、易积水点等防洪排涝重点部位，制作警戒标识牌，落实应急管理和抢险措施。广泛开展城市防洪减灾公益性宣传，增强公众防灾避灾意识，提高自救能力。

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