宁夏中部干旱带农业水权转让面临的困境与对策分析

钟玉秀，付 健，王亦宁

（水利部发展研究中心，100038，北京）

宁夏中部干旱带位于自治区腹地，地广人稀，属于连片贫困地区，土地、能源资源丰富，水资源极度紧缺。扬黄水是当地人民赖以生存和地区经济发展不可替代的水源。如何把这些“保命水、扶贫水”转变为“发展水、致富水”，是当前需要解决的关键问题。宁夏是我国较早开展水权转让的地区之一，从2003年至今已开展了近30个水权转让项目工作，主要集中在北部引黄地区，取得了较为丰富的实践经验。目前中部地区各县市已经完成了区域用水总量控制指标分解工作，且全部是农业用水指标，但水权转让尚未开展。宁夏中部干旱地区水资源对经济社会发展的制约问题亟待研究和解决。

一、宁夏中部干旱带基本情况

1.水资源严重匮乏难以满足经济社会发展需求

宁夏中部干旱带位于黄河以南，六盘山以北，涉及自治区4个地级市的 11个县（区、市），总面积 3.51万km2，占全自治区近1/2，总人口150万左右，占全自治区1/4左右，绝大部分是农业人口和少数民族。由于地处毛乌素沙地和腾格里沙漠边缘的干旱风沙带，区内年降水量200～350 mm，多年平均266 mm，年蒸发量高达2200 mm，属于水资源严重短缺地区。当地可利用的黄河支流水资源量为0.51亿m3，加上黄河干流分配指标，可利用水资源总量为7.6亿m3。宁夏人均可利用水资源量约660 m3，不足全国平均水平的1/3，而中部干旱带人均可利用水资源量仅500余m3，低于宁夏全自治区平均水平，不足全国平均水平的1/4，难以满足经济社会发展需求，甚至无法满足基本的农业生产和生活用水需求。

2.农业用水占据绝对优势且主要依靠扬黄水

为解决严重的水资源匮乏问题，自1975年起，宁夏中部干旱带共建设了4座大型、2座中型、60余座小型扬水工程，利用黄河水发展农业，形成了红寺堡、盐环定、固海和固海扩灌四大扬黄灌区，共开发农业灌溉面积200.71 万亩（1 hm2=15 亩，下同），同时为当地工业用水和生活用水提供水源，有力促进了当地经济社会发展。

从用水结构看，2010年该地区总用水量为66153.4万m3，其中，农业（含生态）用水量 64818.8万 m3，占 98%；工业用水量476.5万m3，占0.71%；生活用水量858.1万m3，占1.29%。农业用水占据绝对优势。从供水结构看，使用扬黄水65182.3万m3，占98.5%，黄河水是支撑当地经济社会发展的命脉。

二、宁夏中部干旱带开展农业水权转让的必要性和紧迫性分析

1.满足新增用水需求最现实可行的选择

宁夏中部干旱带属国家集中连片贫困地区之一，经济基础十分薄弱，第一产业长期占据主导，第二、三产业占据比例很小。未来产业结构调整的方向为“做优一产、做强二产、做大三产”，形成服务经济主体带动、高新技术产业和先进制造业为强力支撑、现代农业突破发展的现代产业体系。二、三产业新增用水需求十分旺盛。同时，按照《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》要求，2011—2015年四大扬黄灌区的生态移民迁入量达6.7万人。根据2009年国家批复的《宁夏中部干旱带高效节水补灌工程项目》，本地要在不增加扬黄灌区用水总量的情况下，发展节水补灌面积129.5万亩，并解决55.08万人的饮水安全问题，这部分用水需求也十分巨大。宁夏中部干旱带使用黄河水有指标限量。国务院“八七”分水方案分配给宁夏回族自治区40亿m3（耗水量，包括支流水量）黄河水的基础水量，且根据黄河来水情况，按照同比例“丰增枯减”原则进行调度。分配到宁夏中部干旱带的黄河水指标共计7.09亿m3。近年，宁夏中部干旱带黄河水指标使用已接近限值，特别是红寺堡扬黄灌区自2010年以来一直在超指标用水。近期重新调整各地黄河水指标并不现实。因此未来经济社会发展新增的用水需求不可能通过增加黄河水指标来满足，而只能依靠不断提高用水效率，最大程度地提高水资源利用效率和实现区内水资源优化配置来解决。

2.推动水资源配置实现效益最大化和效率最优化的必由之路

宁夏四大扬黄灌区2010年农业灌溉总面积达到161.49万亩，扬黄水利用总量达到65182.3万m3，农业（含生态）用水占到用水总量的98%以上。在供给总量不变的情况下，增加城镇生活和工业用水只能减少农业用水。从用水效率看，由于四大扬黄灌区形成时间较长，受经济条件和投资规模的限制，当年的工程建设标准较低，加上后期养护维修资金投入不够，工程老化失修严重。加之当地农民常年形成的灌溉习惯，灌区大部分仍采用大田漫灌的灌水方式，滴灌、喷灌、管道输水灌溉等高效节水灌溉面积所占比例较小。目前，扬黄灌区农业灌溉定额受地域条件影响较大，大多在300～500 m3/亩之间，农田灌溉水利用系数在0.59左右，灌溉水利用效率和效益仍处较低水平，单方水粮食产量仅为1.12 kg（以耗水量计），远低于全国平均水平，农业节水具有很大的潜力。据测算，四大扬黄灌区通过种植结构调整、渠系及其建筑物改造、田间推广高效节水灌溉技术或适宜的地面灌溉技术可实现节水量：红寺堡灌区3384万m3，盐环定灌区915万m3，固海灌区7732万m3，固扩灌区1244万m3。考虑到2010年除红寺堡灌区超用了水权指标外，其余三个灌区分别还有约483万 m3、2078 万 m3、2849 万 m3水权指标未使用。因此，新增用水需求能够依靠农业节水和水权转让来提供。当前正值构建新型农业经营体系和加快新型城镇化建设时期，充分调动农户的节水积极性，推动水资源配置实现效益最大化和效率最优化是发展的必由之路。

3.使市场在水资源配置中起决定性作用的有效手段

宁夏中部干旱带开展农业节水挖潜是一项长期的任务，涉及多个利益相关方，包括自治区及各市县水行政主管部门、扬水工程管理单位、相关区县灌溉管理局、村集体或农民用水户协会、农民合作社、供水公司、农业企业、种植大户和农户等，需要充分调动各方积极性，合力推进。实施产权激励就是以农灌水资源的确权颁证和规范的水市场行为激发水权证持有者节约用水的内生动力，允许水权证持有者将全部或一部分水权有偿让渡给水权需求者，促使其提高水资源利用效率和效益。这既是农村变革和农业发展的需要——把水权转换与转变农业生产方式有机结合起来，适应了农业承包地有序流转和农村土地适度集中和规模化经营；又是区域产业结构调整和经济升级的需要——使更多的节余水量向效益高的产业流动。水市场是农业节水发展的动力，应该在水资源配置中起决定性作用。因此，宁夏中部干旱带亟须加强和创新水权制度建设，依靠开展农业水权转让，同时强化定额用水管理来解决经济社会发展用水和生态移民用水保障。

三、宁夏中部干旱带开展农业水权转让面临的困境分析

1.开展水权转让的内生动力不足

近十年宁夏北部引黄灌区开展的水权转让项目都是由政府部门主导，且水权转让价格仅是一次性支付的用于节水工程建设（大多是渠道衬砌）的资金，市场机制作用不大。而扬黄灌区整体灌溉系统相对于引黄灌区较为完善，用水水平也相对较高，灌溉定额也低于引黄灌区，但分配的水权却相对较少，灌区水供需矛盾十分突出。目前，各级政府相关部门对扬黄地区开展水权转让是否必要和如何开展认识不统一。一方面，引扬黄灌区间的水量分配存在一定的不合理性。另一方面，扬黄灌区采取传统大田漫灌，灌溉定额仍偏大，有一定的节水潜力，且行业用水结构不合理，工农业发展用水矛盾突出；农业种植结构单一，用水集中，时段性缺水问题突出；受扬黄工程运行时间（一般只有7个月左右，冬季一般不扬水）限制产生的冬季用水问题突出。实践证明，政府是节水灌溉发展的外因和调控主体，而农民是节水灌溉发展的内因和实施主体，完全依靠政府部门的行政指令难以产生长期的节水效果，只有充分发掘各利益相关方的节水积极性，才能形成稳定持续的农业节水动力。灌区管理单位为差额拨款事业单位，因水权转让造成供水量及水费收入的减少，积极性不高。而由于初始水权未分配到用户，农户也没有参与。

2.用水户初始水权和节余水量的归属权尚不明确

一是用水户的初始水权尚不明晰。目前宁夏中部地区尚未明确农业用水户的初始水权，其他工业企业等初始水权也未明确，可转让的水权无从核算。二是节余水量的归属权不明。在输配水环节和田间用水环节都可以获得节余水量。前者主要是通过渠道衬砌，减少渠系水的渗漏、蒸发等损失获得，实际上是由减少地下水补给水量而形成的水权，可以归为环境水权。该部分水权的收益应如何核算和使用、由谁拥有该部分水权等问题尚未明确。后者一般通过调整种植结构、使用高效节水灌溉技术和农艺措施等产生，对应的水权应属于农业用水户，但这一点并未明确。由于扬黄灌区主要针对节余水量开展水权转让，归属权不明，则水权转让无从开展。

3.水市场的运作管理机制尚未建立

宁夏在开展水权转让的过程中，根据本地实际，出台了一些管理办法和制度，很好地指导了其水权转让实践。但也应看到，之前的水权转让项目主要是依靠行政手段推动的，并没有建立起以市场机制为基础的水权流转规则体系，水权出让方的自主决策权缺乏，水权受让方也缺乏充足的条件来选择水权出让方与其进行市场谈判，水权的受让和出让双方发挥主观能动性的空间较小，真正意义上的“水市场”并未形成，相应的竞争机制、价格机制等也没有建立。

4.水权转让保障条件不到位

水资源稀缺和必要的基础水利设施（包括输配水设施、量水设施等）构成了水权转让的客观条件和硬件基础，而水权转让主体和客体的清晰界定、必要的制度保障和组织推手、良好的思想基础和社会氛围等构成了水权转让的主观条件和软件基础。就此而言，目前宁夏中部干旱带上述条件尚不到位。一是硬件基础不到位。量水设施不健全，且工程老化失修较严重，难以满足水权转让精确计量的要求。二是各方利益保障基础不到位。目前尚未建立利益相关方民主协商机制和第三方利益保护及补偿制度，构成水权转让推进的潜在阻碍因素。三是组织管理保障条件不到位。各级水管单位运行管理水平有待提高，人员技术条件有待完善，基层用水组织建设有待加强，节水目标责任和考核体系有待健全。四是思想认识和社会氛围不到位。各级政府、水管单位和农户尚未充分参与到水权转让实践中，有待于加强宣传，提高认识，形成社会认同感，也有待于政府通过多种激励手段促进利益相关方参与。

四、对策建议

1.以分配机制创新、用户确权颁证完善水权分配机制

加强宁夏中部干旱带水权制度建设，明确建立两种类型、三个层次的水权分配构架。两种类型是指建立由保有水权（目前的取水权）和取用水权构成的水权架构。保有水权是指持有者享有该部分水量的使用权利，但在没有转换为取用水权的条件下，所规定的那部分水量是不能取用的，所给出的权利具有财产权性质，更多体现了公平法则。取用水权是根据来水量变化按照一定原则（如丰增枯减原则等）确定的实际用水权。保有水权的有效期限比取用水权的有效期限长很多，更稳定。三个层次分别为：第一层次规定政府拥有的权力，如对地表水、地下水、外调水、再生水等享有的配置权、调度权和管理权。各级政府享有不同级别的权利。要合理配置环境水权、紧急用水权等，确保公共利益保障和应对应急事故。第二层次规定批量水权，包括授予扬水管理处、县自来水公司等享有批量水权。第三层次规定灌区的用水单位或个人拥有水使用权，明确到具体用户并登记颁证。具体思路是将定额管理与水权管理结合起来，宁夏中部干旱带用水户根据用水定额享有水使用权，用水定额就是水使用权的量度，可称为保有水权；年度用水指标就是实际用水权，即取用水权。用水定额的转让是保有水权的转让，年度用水指标的转让是取用水权的转让。

2.建立利益驱动的农业节水动力机制

首先，建立严格的农业用水管理机制，形成硬约束，包括严格用水计量，严格定额控制，严格执行超定额累进加价等。其次，建立合理的利益分配机制，以利益驱动产生持久的节水动力，包括节水优惠措施奖励、水权转让收益分享机制与制度等。在水权转让收益分配问题上应该考虑各个环节利益相关者的实际贡献和真正损失，结合实际积极探索收益分享机制。田间用水环节的节余水量应明确规定为农户所有，按照一定的规则，由其享有该部分水权转让收益。尽快将水使用权确权登记，颁证到户。

3.加快培育和完善水权市场

首先，按照水权转让是否涉及取水许可证变更区分为不同的转让类型，根据水权转让的不同类型，实施水票交易和签订合约两种方式，明确水权交易规则，加快培育宁夏中部干旱带水权市场。其次，积极探索灌区农业用水权从传统农业转向高效节水设施农业，农业用水权向生活、工业及建筑业、生态用水权转让，区内各市县之间、灌区之间的水权转换以及与区外之间的水权转换，鼓励取水者跨市、跨灌区依法有偿转让节约的水资源，大幅度提高水资源利用效率、效益和配置效率。第三，合理制定水权交易指导价和政府回购价格，开展水权交易平台建设，充分利用互联网探索建立“农业水银行”，创新水权转让收益的分配机制。政府要负责搭建水权转让信息披露平台，提供信息服务，充当中间人，从水权转让方回购节余水权进行统一配置，将其转让给大的用水户，可通过设立农业节水基金回购，维护良好的市场秩序；负责加强水市场的硬件建设，完善水资源计量、监控、调度等基础设施，为水权交易提供工程支撑。

4.建立有利于操作的水权转让和交易制度规范

由于宁夏中部干旱带水权制度尚处在探索阶段，应根据当地实际情况，建立简单可行、少环节、低成本的水权交易制度。可遵循分级分层次管理的原则。对于涉及取水权变更和跨行业转让水权的，如农业水权转向工业及建筑业、生活、生态用水，要严格遵循登记、申请、论证、审批、公告一系列程序，并严格按照水权交易规则加强监督管理，包括对水权转让过程及后续使用过程各方面的监督，确保水资源合理配置和高效利用，以及利益相关方的充分参与。对于灌区内部农业用水之间的转让（包括村集体或农民用水户协会、农民合作社、供水公司、农业企业、种植大户相互之间），遵循便捷管理的原则，通过用水户协会等载体，充分利用现有的制度、规则、习惯，以广泛的协商沟通作为基础，实现灵活多样的转让和交易；灌区水管单位在这一过程中可发挥其专业优势，对其进行指导和监管；政府及相关部门可出台相关指导意见加以规范。

5.加快建立和完善水权转让中的农业利益、农民权益和生态环境保护机制

宁夏中部干旱带水权转让要建立在平等协商的基础上，允许农民充分参与，不论是转让的数量、价格和期限，还是补偿标准、方式，均要在平等协商的基础上达成一致意见后确定。应建立水权转让利益补偿制度，明确利益保护和补偿的基本原则，并对损失的评估、补偿主体、补偿标准、补偿额的确定、补偿的渠道或途径、补偿的方式、补偿的期限、相关罚则等进行详细规定，建立规范的水权补偿协商谈判机制，确保利益补偿有切实可行的操作方法。建立农业用水转换的可行性论证、听证公示制度和后期影响评估制度，引入水权转让第三方影响的专业评估机制，农业用水转换中要保障基本农田用水，防止因农业用水被过量转换、水质下降或渠系输水无法保障，而对灌区农业的可持续发展造成不利影响，以及保障基本的生态环境用水，减少水量转换对区域生态环境的不利影响。此外，还应特别针对农民在水权转换后逢枯水年减产损失的风险建立保障机制。

6.建立水权转让保障机制

宁夏中部干旱带开展水权转让还需要落实责任部门并提供必备的保障条件，建立利益相关者责任机制和协调机制。一是组织管理保障条件。各级水行政主管部门作为组织实施水权转让的主要责任部门，要提供好实施水权转让的各项组织管理保障条件。要切实加强用水定额落实监管，并与行政管理目标责任考核挂钩；改善各级水管单位运行管理水平，增强节水工作意识，通过组织培训学习、引进专业人才来保障节水工作的人员技术条件；加强基层用水组织建设，有效改善渠道末端管理，落实好田间各项节水措施。二是资金投入保障条件。各级政府及水行政主管部门应切实发挥主导作用，利用好节水型社会建设、大中型灌区节水改造、小农水重点县建设等各类资金渠道，加大高效节水补灌项目资金投入，确保各项节水工程设施到位。三是运行管理保障条件。各级水行政主管部门需尽快明确各类节水设施的运行责任主体，并在运行初期由政府提供基本的经费支持；同时积极探索节水工作与水权转换收益挂钩的机制，从水权转换收益（农业用水向工业用水转化实现的价值提升）中分出一部分给农民，激励引导农民积极参与到水权转让工作中。四是外围政策保障条件。农业部门要配合节水工作，确定农业发展方向的基本政策，积极开展种植结构调整，减少高耗水作物，促进节水目标实现；国土部门配合农业农村现代化和适度规模发展方向要求，推动土地流转，为节水设施的更合理布局创造条件。

[1]刘学军，马海峰，田巍.宁夏红寺堡扬黄灌区节水潜力测算与分析[J].人民黄河，2012，34（9）.

[2]钟玉秀，王亦宁，付健，陈博.宁夏扬黄灌区水权制度建设思路探讨[J].水利发展研究，2013（7）.

[3]钟玉秀，付健，陈博，王亦宁.宁夏中部干旱带水权转让收益分配机制探讨[J].水利发展研究，2013（8）.

[4]钟玉秀，陈博，王亦，付健.宁夏中部干旱带水权转让中的利益保护机制建设[J].水利发展研究，2013（9）.