沂沭泗直管区取水许可监督管理存在问题及建议

孙 铭 任杨洁

沂沭泗直管区取水许可监督管理存在问题及建议

孙 铭 任杨洁

一、沂沭泗流域水资源概况

沂沭泗水系位于淮河流域东北部，是沂、沭、泗（运）三条水系的总称，其干流均发源于沂蒙山区，有干支流河道510余条，其中流域面积超过500km2的河流有47条，超1000 km2的河流有26条。

沂沭泗水系水资源总量多年平均为235.31亿m3，其中河川径流量为167.79亿m3，地下水资源量为114.96 亿m3。人均地表水资源量为431m3，亩均为292m3，仅是全国人均水资源量2630m3的 16.4%，亩均 1800m3的16.2%，是我国水资源严重匮乏地区之一。且降水时空分配不均，年内和年际间变化大，6～9月的主汛期占全年降水量的70%～80%。

二、沂沭泗直管区取水许可开展历程

1988年颁布实施的《中华人民共和国水法》首次规定了我国实行取水许可制度。26年来，随着我国取水许可制度的逐步完善，淮委沂沭泗水利管理局（以下简称沂沭泗局）紧跟中央步伐开展直管区内取水许可工作，主要经历了四个阶段。

第一阶段（1993～2000年）。沂沭泗局积极贯彻执行《取水许可制度实施办法》《取水许可申请审批程序规定》《取水许可监督管理办法》等法律规定，特别是根据《水利部关于授予淮河水利委员会取水许可管理权限的通知》的授权，沂沭泗局对直管范围内的取水口进行调查，登记造册取水口276个。

第三阶段（2006年至2011年）。为贯彻落实《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号），沂沭泗局协助淮委完成了直管区内的新版取水许可证发放工作。在此次换证的前期登记工作中，因城乡规划建设废弃等原因，1993年发证的276个取水口中顺利完成登记217个，最终通过淮委审查核实，成功换发新版取水许可证160套。

第四阶段（2011年至今）。2011年中央一号文件明确提出实行最严格的水资源管理制度，自此，我国水资源管理工作进入新的发展时期。沂沭泗局立足管理实际，认真贯彻落实最严格水资源管理制度，不但加强取水许可监督管理，更加规范取水许可申请监督。特别是，结合2010年至2012年第一次全国水利普查的开展，沂沭泗局进一步摸清了直管区内取水口的情况，为今后的取水许可工作奠定了基础。在近期，沂沭泗局正在开展到期取水许可证换证工作，经过淮委审核，最终为283个取水户成功发证。

三、沂沭泗局取水许可监督管理工作存在问题

1.流域管理与行政区域管理相结合的管理体制尚待理顺

虽然新《水法》规定了水资源管理实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，《取水许可制度实施办法》和《关于授权淮河水利委员会取水许可管理权限的通知》明确了沂沭泗直管范围内的取水许可管理实施主体是淮委，并且是全额管理。但针对国务院和水利部出台的法律法规，流域内地方政府也配套出台了相关法规。有些地方法律法规的实施在一定程度上对流域内的取水许可及水资源管理起到了促进作用，但从另一方面来说，也干扰了流域水资源管理工作的有效开展，一定程度上影响了沂沭泗局取水许可管理工作的正常开展。

2.对取水口管理缺乏有效的控制手段

沂沭泗局虽然管理着流域性河湖工程，但入河、入湖支流及穿堤引、排水建筑物等取水口门绝大多数仍由地方管理，流域管理机构既缺少控制性手段，又没有必要的计量设施，这给取水口的日常监督管理工作带来很大困难。部分地区供水和水源结构不合理，供水保障程度低，区域间水资源开发利用程度差别大，开发过度与开发不足并存，尚未形成水资源合理配置体系。因此，沂沭泗局对直管范围内的取用水实施有效控制非常困难。

3.取用水单位节水意识不强，浪费严重

流域用水效率和效益总体较低，用水方式粗放、用水浪费等问题仍然突出。直管范围内大部分农业灌溉工程设施年久失修，存在工程不配套、灌溉技术落后等问题，加上无约束机制，取水口无计量设施等，其单位面积用水量大大高于定额标准，用水浪费现象严重，导致农业用水效率不高，灌溉水利用有效系数较低。工业用水浪费现象也普遍存在，部分企业节水意识差，节水措施不到位，加之水价低，造成了水资源浪费现象。工业用水重复利用率偏低，超采地下水的现象也十分严重。城乡居民节水器具使用率普遍偏低，不良的生活用水习惯也加剧了水资源的浪费。

急性扁桃体炎诊断标准参照《中医病证诊断疗效标准·乳蛾的诊断依据》[1]：①以咽痛、吞咽困难为主要症状，可伴有发热。②起病急，病程短。③扁桃体充血肿胀、表面有脓点。④白细胞总数及中性粒细胞增高。

4.综合水资源管理能力薄弱

早在1989年沂沭泗局就组建成立了水政水资源处，水资源管理工作开始逐步开展。为贯彻落实最严格水资源管

理制度，2012年沂沭泗局成立了专职的水资源处，但目前水资源管理的基础设施和能力依然相对薄弱。

沂沭泗局下设3个直属管理局和19个基层管理局，管理着沂河、沭河、中运河等河道956km、堤防1696km、控制性大中型水闸26座、中型泵站1座以及南四湖和骆马湖两座大型湖泊等河道湖泊内的水资源，水资源管理范围广、任务重。但在管理机构的设置上，除沂沭泗局设水资源处、直属局设置水资源科外，基层局因为机构编制所限不能设置水资源股，也就没有专职管理人员，机构和人员的缺乏也在一定程度上影响了水资源管理，进而制约着直管区取水许可工作的健康有序开展。

四、关于沂沭泗直管区取水许可监督管理工作的建议

1.深化水利改革，合理划分中央与地方水利事权

为贯彻落实2011年中央一号文件精神，水利部研究制定了《水利部关于深化水利改革的指导意见》，明确提出要加快水行政管理职能改变，合理划分中央与地方事权。建议彻底理清流域管理机构与地方水利管理机构的各自职责，从大局出发来划定取水许可管理范围。根据2006年颁布实施的《中华人民共和国立法法》的有关条款，明确流域机构和地方水利部门各自管理权限，为取水许可管理营造一个秩序井然、公平正义的法律环境和管理氛围。

2.抓住建设机遇，建好水资源技术支撑平台

随着防汛指挥系统、山洪灾害及中小河流项目的建设，防汛指挥、水文测报设施及管理服务系统的建设基本适应了当前需求。水利建设计划今后一段时期支持的重点是水资源监测管理，建议抓住国家水资源监控能力建设最佳时机，完善直管区水资源监控能力建设，做好水资源监测站网、水资源监控系统及水资源配置服务系统建设，逐步实现对流域主要用水户和用水口门的全程监测，以便沂沭泗直管区取水口的监管。

3.强化水资源论证和日常监督管理工作

对新建、改建和扩建取水建设项目，督促其依法进行水资源论证，通过参与水资源论证和取水许可审查审批环节，限制高耗水、高污染项目，使项目取水符合相关水资源规划及水资源、水环境承载能力的要求。加强与取用水户的联系和沟通，结合取水许可监督管理和执法检查工作，引导取水户自觉履行取水义务和承担社会责任。

4.加强队伍建设，不断增强流域水资源管理能力

2011年一号文件指出，要加强水利队伍建设，适应水利改革发展新要求，全面提升水利系统干部职工队伍素质。沂沭泗机关、直属局水资源专职管理机构已组建，建议进一步充实专业人员，推动基层局配备专职水资源管理人员，明确职责任务，健全规章制度。加大针对取水许可管理方面的培训力度，促进管理人员工作水平的提升■

（作者单位：淮委沂沭泗水利管理局221009 沂沭泗局骆马湖水利管理局223800）

（专栏编辑：张 婷）