流域管理机构加强农村水利管理工作探讨

袁先江 叶 阳

一、淮河流域农村水利管理形势

1.流域农村水利地位和作用凸显

淮河流域是我国重要的粮食产区和商品粮生产基地，按照《全国主体功能区规划》，黄淮海平原是国家确定的农产品主产区，《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009～2020年）》确定其承担新增329亿斤粮食产能的建设任务，占全国的32.9%；淮河流域大部分区县位于规划确定的黄淮海区300个粮食产能建设核心县（市、区）。淮河流域人口密度约631人/km2，是全国平均人口密度的4.5倍，居各大江河流域人口密度之首，流域城镇化率33%。由于流域水资源时空分布不均、水资源污染严重、供水设施不足等原因，流域农村饮水安全问题突出。

农村水利工作解决的是人民群众最关心、最直接、最现实的“吃饭”和“喝水”两件大事，保障国家粮食安全和人民群众饮水安全始终是是水利工作的中心任务之一。2011年中央一号文件和中央水利工作会议，明确提出了农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和保障粮食安全的最大硬伤，要把突出加强农田水利等薄弱环节建设作为农村基础设施建设的重点任务，大兴农田水利，加快农村饮水安全工程建设。党的十八大报告把水利放在生态文明建设的突出位置，明确提出要加快水利建设，加快发展现代农业，加快农村饮水安全工程建设，实行最严格的耕地和水资源管理制度，确保国家粮食安全，全面解决农村人口饮水安全问题。

2.流域农村水利建设与管理任务艰巨

首先，淮河流域农田灌排设施薄弱，农田水利基础设施大多修建于20世纪五六十年代，普遍存在建设标准低、灌排技术落后、工程规模不足，工程配套不完善、灌排工程体系不健全、老化失修严重，节水灌溉发展缓慢、用水效率低、抵御水旱灾害能力不强等诸多问题。其次，淮河流域农村饮水安全问题突出，在农村人口饮水困难和不安全问题尚未完全解决的情况下，由于饮用水水质标准提高，还有农村水源变化、水污染以及早期建设的工程标准过低、老化报废、移民搬迁等原因，导致出现新增饮水不安全人口。第三，淮河流域农村水环境亟待改善，农村水土流失、面源污染、居民生活污水等未能得到有效治理，水环境水生态恶化趋势未得到有效遏制。第四，流域农村水利管理改革全面推进、任务艰巨。

当前和今后一个时期，农村水利投入不断加大，建设内容不断拓展，体制机制不断创新，农村水利呈现全面快速发展的局面，建设与管理任务十分艰巨。随着“四化同步”的加快推进，在水土资源环境约束强化、全球气候变化影响加剧的情况下，流域农村水利仍然面临水资源刚性约束增强、水生态环境可持续维护要求更高、农业水利基础设施建设滞后、农业用水科技支撑服务保障能力不强等诸多难题。

3.流域农村水资源管理形势紧迫

淮河流域水资源严重短缺，人均水资源量不足500m3，只有全国平均水平的1/4。流域水资源时空分布不均、水土资源不匹配、水资源配置体系不完善、用水效率与效益不高，水资源供需矛盾仍然非常突出。

实行最严格水资源管理制度，建立流域用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标体系是强化流域综合管理的重要内容。农业用水是流域水资源的最大用水户，实行最严格水资源管理，落实农业用水总量控制、新增灌溉水源的水资源评价论证与取水许可、提高农业用水效率、推进农业节水建设、加强农村饮水安全水源地保护等工作形势紧迫。

二、淮委农村水利管理职责与任务

1.淮委农村水利管理职责

淮河流域跨鄂、豫、皖、苏、鲁五省，不仅干流的上、中、下游分处三省，而且淮北平原的诸多支流大多跨越两省，水系关系错综复杂。新中国成立以来，淮河流域进行了大规模的农田水利基本建设。受历次机构改革的影响，淮委农村水利管理职能几经调整，但淮委始终坚持围绕国家对淮河治理和流域综合管理的总体要求，在统筹解决防治流域洪涝灾害的同时，组织推动流域内各地全面开展农田水利基本建设，为改变淮河流域“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”局面、提高粮食综合生产能力做出了重要贡献。

实施最严格的水资源管理制度，避免因农业用水导致流域内地区性灾害和省际水事矛盾发生，推进流域农村水利建设，保障流域粮食生产和人民群众饮水安全，需要从流域层面进一步加强对流域内农村水利工作的统筹规划和管理。2012年水利部印发《关于淮河水利委员会设立农村水利机构有关事项的通知》，决定在淮委组建农村水利处，明确了农村水利管理工作职责，主要为：参与指导全国有关农村水利专项规划的编制与实施；组织开展流域各省农村水利省级专项规划、重大项目前期工作的咨询、技术审查以及相关水资源论证；组织流域内农村水利重点工程的检查与督查，对流域内反映的农村水利有关问题进行调查，提出处理意见；组织开展流域内农村水利重大政策、农村用水状况分析等工作；负责流域内农村水利相关数据的统计、分析和汇总工作等。

2.淮委农村水利管理主要任务

农村水利规划管理方面，协助水利部做好全国性农村水利专项规划任务的布置、组织、指导；参与规划的编制；以流域为单元，核定规划基础数据与规划成果，汇总形成流域片成果；指导与监督管理全国性专项规划的实施；指导流域各省省级农村水利专项规划的编制，组织或协助水利部开展省级专项规划、重大项目前期工作的咨询、技术审查等。

农村水资源管理方面，组织开展流域内省级农村水利专项规划、重大项目的专项水资源的论证；按照最严格水资源管理要求，指导流域内各省农田灌溉水有效利用系数测算，开展流域片各省市农村用水现状调查分析与预测，参与流域片农业用水控制指标编制，推动流域片灌溉用水效率监测评价网络建设；按照节水型社会建设的要求，指导流域片各省农村节约用水相关工作，参与农村节约用水标准制定，推动节水型社会建设。

农村水利项目管理方面，围绕流域片农村水利工程建设，配合水利部组织开展流域片内农村饮水安全、大中型灌区续建配套与节水改造、大型灌排泵站更新改造、规模化高效节水灌溉、小型农田水利重点县、农田水利基本建设等农村水利重点项目总体规划与实施方案的审查核查，督导、检查重点项目实施情况；组织开展流域片农村水利重点项目建设管理的评价评估。

农村水利政策研究方面，针对流域农村水利建设管理、改革发展、工程运行维护等方面存在的突出问题进行专题调研，认真调查分析和总结流域内地方农村水利工作典型做法和成功经验，及时反映流域各省有关农村水利的意见和建议，从行业管理、体制机制、政策措施等方面，研究提出改进和加强工作的对策意见与政策措施。同时根据流域特点，以服务流域“三农”、保障民生水利为目标，围绕流域农村水利发展中突出的水问题，以农业用水及水资源管理、农业节水和高效用水、农村人饮安全、农村水环境水生态、农村水利管理改革为重点，有针对性地组织与指导相关技术支撑单位开展专项研究，把握流域农村水利发展方向，促进流域农村水利科学发展。

三、流域管理机构加强农村水利管理工作的探讨

1.明确农村水利管理事权

流域农村水利管理工作由流域管理机构和地方政府及其水行政主管部门共同承担。流域管理机构通过法律授权和行政授权，代表水利部就农村水利事务实施宏观管理，而地方水行政主管部门按照分级管理的原则实施微观管理。流域管理机构主要起协调、组织、指导、监督和服务作用，多数为间接管理。要找准流域农村水利管理与区域农村水利管理的结合点，坚持有所为有所不为，在流域管理机构农村水利工作职责的基础上，进一步明确农村水利管理事权，建立流域机构农村水利管理工作的权威性。

2.强化农村水利管理能力

一是要完善流域管理机构农村水利机构能力建设，充实人员、落实经费，规范岗位设置，理顺职责关系，健全管理规章；二是加强流域农村水利技术支撑平台建设，明确技术支撑单位，构建技术支撑网络，建立健全流域农村水利技术支撑与服务体系；三是强化流域农村水利管理基础工作，建立农村水利基础数据库，开发利用好流域层面农村水利信息化平台，建立起国家、流域和地方三级农村水利信息共享与服务平台，提高农村水利管理和宏观决策水平。

3.构建农村水利管理体制机制

流域管理机构既是流域农村水利工作的管理者，又是地方农村水利工作的服务者。流域管理机构与地方水行政主管部门各具优势，互为补充。要坚持流域管理与区域管理相结合的农村水利管理体制，努力构建流域与地方的协作与合作平台，健全流域农村水利政策法规体系，完善流域管理机构与地方的工作联系机制、会商机制、监督协作机制、信息资源共享机制、技术审查联动机制以及流域管理机构与流域各省的协同发展与合作共赢机制。建立健全保障流域农村水利良性发展的长效机制，构建法制完备、体制健全、机制合理的管理体系，形成流域与区域相协调、责权统一、规范有序、服务高效的流域农村水利管理体制机制■