节约用水立法重点问题分析和研究

2014-01-29来海亮

中国水利 2014年2期

尤洋，来海亮

（北京市水科学技术研究院，100048，北京）

水资源时空分布不均且用水效率不高是我国的国情之一。采取各种措施、手段，特别是通过法律制度的构建与完善推动节水工作全面开展，提高水资源的利用效益，已经刻不容缓。目前我国尚未出台专门的节水法，节水立法的必要性和紧迫性日益凸显，节水立法的相关理论研究亟待推进，对节水法律制度进行剖析，分析和研究节水立法重点问题，有利于推动水资源管理制度的全面创新，进一步推动我国节水法律制度的建立。

经分析论证，当前重点需要分析和研究的节约用水立法问题主要是节水“三同时”制度和计划用水管理。对节水立法的重点问题应分析存在的原因，给出改进的对策，在节水法不能很快出台的情况下，可以考虑分批分层次对节水立法中面对的这些重点问题制定节水管理单项制度，一步步完善节水立法。

一、节水“三同时”制度

节水“三同时”是指建设项目中节水设施与主体工程同时设计，同时施工，同时投入使用。

1.存在的问题

节水“三同时”制度在国内很多城市已经实施，但调研发现落实效果不好。究其原因，与没有完善的管理办法及配套的实施细则等有关。

在制度实施的过程中，节水措施方案应当包括的基本内容、建设项目竣工节水措施的验收条件、需要提交的材料、节约用水管理部门对节水措施的验收标准以及违反规定需要承担的法律责任等没有明确具体的说明，使得目前的节水“三同时”管理不够规范，可操作性不强，阻碍了节水“三同时”的发展，不利于节水工作的推进。另外，节水设施没有明确的设计标准以及节水“三同时”管理未进入建设项目审批环节，是阻碍节水“三同时”落实的又一大障碍。

2.改进的对策

①建设项目节水管理需要建立建设项目实施全过程的管理制度。一是规划阶段，发展改革主管部门组织对建设项目设计任务书进行审查时，同时审查节水设施可行性情况；二是设计阶段，建设单位需要提交节水评估报告，节水管理机构需要对建设项目施工图设计节水设施的情况同步审查；三是施工阶段，施工单位需要按照施工图设计文件，进行节水设施施工；四是竣工验收阶段，节水管理机构应对节水设施进行同步竣工验收，验收合格后通知水行政主管部门，允许建设项目取水或在管网范围内向建设项目供水；五是运行管理阶段，建设单位必须确保已经建成节水设施的正常运行，节水管理机构或水行政主管部门对节水设施运行维护情况进行监管、处罚。

②建立完善建设项目节水“三同时”制度必须在关键环节上设置明确的控制措施。一是在项目可研阶段，建设项目必须向节水管理机构提交建设项目节水评估报告，作为论证建设项目可行性、进一步开展工程设计的依据；二是在项目施工图设计阶段，节水管理机构需要与发展改革主管部门一起审查施工图，对建设项目节水设施设计情况提出审批意见；三是在项目竣工验收阶段，节水管理机构需要与发展改革主管部门、建设行政主管部门一起参加竣工验收，对建设项目按照施工图安装节水设施情况进行检查，并出具竣工验收意见，报送水行政主管部门，作为发放取水许可证或纳入城市管网供水范围的依据。

③建立完善建设项目节水设施管理制度需要完善节水管理体制。从建设项目节水设施管理制度执行情况来看，完成水务一体化改革的城市能够较快出台建设项目节水设施管理法规，并较好地落实相关管理职责、权限，取得较好的管理实效；反之，节水管理体制不完善，节水管理机构以及相关行政主管部门职责不清、机构重叠、权限交叉，很难出台建设项目节水设施管理法规，开展相应管理工作。同时，一些地区水务一体化改革不彻底，仅仅是“翻牌子”，没有实现供水、用水、排水、节水、污水处理等涉水事务的一体化管理，没有解决同发展改革主管部门、建设行政主管部门、环保行政主管部门之间的职责和权限问题，这些地区也较难开展建设项目节水设施管理。

④出台完善的管理办法及配套的实施细则。在制度实施的过程中，节水措施方案应当包括的基本内容、建设项目竣工节水措施的验收条件、需要提交的材料、节约用水管理部门对节水措施的验收标准以及违反规定需要承担的法律责任等给出明确具体的说明，使节水“三同时”管理更规范，可操作性更强，推动节水“三同时”的发展，推动节水工作的进程。另外，出台节水设施的设计标准等能够增强可操作性的措施是推动节水“三同时”落实的有力手段。

二、计划用水管理

计划用水制度是用水计划的制定、执行和监督等方面的统称，是用水管理的一项基本制度，更是节水管理工作中的一项重要制度。实行计划用水管理，旨在通过科学合理地分配、使用水资源，减少用水矛盾，适应各个地区经济发展和人民生活的用水需求，并促进水资源的良性循环，实现水资源的可持续利用。

1.存在的问题

①申请、确定、调整制度不够科学完善；②居民用户用水超定额和非居民用户用水超计划加价收费制度及相关收费标准，规定不明确、不客观以及出现异议没有完善处理程序；③对于供水企业的职责、用水户的权利和义务、管水部门的保密制度等以及供、用、管水三方的法律责任没有明确的规定；④在计划用水管理过程中，至今没有明确规定纳入计划用水的用水单位的范围（规模），即月（年）用水量达到多少的用水单位应该纳入计划用水管理；⑤对于纳入计划用水管理的用水单位的考核和档案管理未给出明确的规定，存在一些用水单位没有建立台账、没有连续的用水信息等情况，给计划用水及其他节水工作带来不便，不利于推进节水工作。

2.改进的对策

①给出科学客观的用水计划确定方法，给出鼓励和削减用水计划中调整系数的具体情形，给出计划用水申请时应提供的材料，给出特殊用水户建设项目施工申请用水计划应当提供的材料等具体计划用水中的申请、确定、调整制度，使计划用水的源头管理得以规范化、准确化。

②在科学制定用水计划的基础上，对于居民用户用水超定额和非居民用户用水超计划加价收费制度及相关收费标准进行研究，给出具体的规定，使计划用水管理办法中的具体规定更准确。

③用水户对用水水量有异议的，应给出具体复核申请需提交的材料以及申请复核的程序，使水量复核更顺畅。

④明确规定供水企业、用水户、管水部门的权利、义务以及相关法律责任，使供、用、管水三方能够从各自角度出发自觉执行计划用水管理办法。

⑤明确规定纳入计划用水的用水单位月（年）度用水量（可以由各省市、流域机构自行确定，但必须有明确的规定），超过界限的必须纳入计划用水管理（农业用水不在研究范围内）；对于纳入计划用水的用水单位，应规定其必须建立用水信息等档案管理的相关内容，以方便用水单位自身对于用水信息的掌握和管水单位的管水工作，为计划用水和其他节水工作奠定基础。