辽宁省大型水库土地确权划界与管理探析

郑银林

（辽宁省供水局，110003，沈阳）

新中国成立以来，辽宁省共修建各类水利工程11万余处，这些水利工程在防洪、灌溉、排涝、发电及供水等方面发挥了重要作用。但由于许多水利工程没有划定管理和保护范围，致使一些地方侵占、抢占水利工程管理范围内土地，破坏水利工程设施的现象时有发生，严重威胁着水利工程的安全，影响了工程效益的正常发挥。

水库的确权划界能从根本上解决库区周边村民或其他群体与水库管理单位之间长期的纠纷。其中，确权是指对管理范围的土地进行使用权证的申领，划界是指划定水库的管理范围。水库确权划界一方面能为水库的依法管理提供依据和保障，另一方面有利于增强库区周边群众的法律意识，保护其合法权益。

为进一步加强对水利工程的管护，国土资源部、水利部多次下发加快推进水利工程土地确权划界工作的通知和意见。自2012年起，辽宁省水利厅加快了省直管水库确权划界工作进度。辽宁省某水库管理单位实施水库确权划界后，开垦滩地被淹时，村民不再要求赔偿。下面针对辽宁省省直水库土地利用现状，对如何推进水库确权划界工作及土地科学管理进行探析。

一、水库确权划界工作存在的问题

大型水库多被群山环绕，大多地段山体陡峭，植被良好，少有人生产活动迹象，水库管理单位对库区大部分土地并未进行确权划界，也未采取隔离措施。但近年，人类活动范围不断外延，加之水库管理单位对库区土地管理不到位，目前土地权属争议较大。水库确权划界难度较大，主要存在以下问题：

1.权属土地被村民或其他群体侵占

水库长年较低水位运行，原本在水面线以下的土地常年暴露在外，土地被村民或企业侵占从事其他活动。①从事农业耕种。通过多年的耕种，村民把土地据为己有，土地耕种仍由原镇、村经营，没有真正实现由水库管理单位使用管理。②建造房屋居住。村民私自在水库管理范围内建造房屋，并长期居住，水库管理单位没有执法权，发现后不能驱离人员、拆除违建设施，苦于无应对措施，形成现状。③被企业填土造地并建设厂区。水库原有土地闲置后，疏于管理，被企业填土造地，并建设厂区，水库管理单位难以收回土地。

2.缺乏权属证明材料

水库管理单位在工程交接时或者无征地手续、缺乏有关确权划界资料，或者权属资料不完整、手续不全。而且相邻镇、村对权属有争议，不认同水库管理单位对土地的所有权，造成相关主管部门在办理权属证书时工作难度较大。

3.地方政府认识不到位

少数地方政府及土地管理部门认识不到位，认为水库确权划界是同地方争土地，同百姓争利益。有的地方政府甚至以行政决定书的方式支持村民对土地的集体所有权，水库确权划界解决难度较大。

4.水库管理范围内存在非水库管理单位权属地块

由于非水库管理单位已经取得水库管理范围内部分地块所有权证书，所以在水库防洪与兴利调度时，为了防止对非权属土地造成淹没、冲蚀等破坏而引发经济赔偿纠纷，水库管理单位不得不额外考虑水库蓄泄水对非权属土地的影响。因而制约了水库的防洪作用，降低了水库的兴利效益，对水库的防汛与供水安全形成了较大的挑战。

5.确权划界经费严重短缺

水库管理单位尝试采取征地的方式对土地进行确权划界，但近年由于国家实行最严格的土地保护制度，土地资源紧缺，征地补偿标准越来越高。

以辽宁省省直9座大型水库为例，水库库区需要封闭总长度为511.1km，如采用刺网或铁质隔网封闭，工程所需资金为4 569.6万元；9座水库需征地共计11 787.8亩（15亩=1 hm2），征地需支付征用土地补偿费、勘测设计费、实施管理费并交纳有关税费等，此项工作按照辽宁省市场调查的10万元/亩计算，征地总费用为117 878.4万元。

由上可知，征地耗资较大，而水库确权划界缺乏专项经费，成为制约确权划界工作进展的重要因素。

二、水库土地确权划界与管理的思路和措施

确权划界工作必须遵循的原则是：尊重历史，依法划界，依据确权。水库管理单位要以有利于水库防洪与兴利效益发挥，有利于水库库区工程设施正常运行和工程效益实现，有利于保护人民群众生产、生活为主要目的，结合当前实际情况，稳扎稳打做好水库管理范围内确权划界工作。要对水库管理范围进行测量、现状调查、竖桩标界、登记造册等，签订土地权属文件，划定管理范围，并对管理范围内的土地及各类建筑物建立管理档案。要加强水政执法，规范管理，确保水库防洪调度安全与兴利效益的实现。

1.加大宣传和执法力度

加大宣传力度，通过设置专门宣传栏、固定宣传标语、悬挂宣传横幅、利用电视广播等多种方式，让社会各界了解水库确权划界的意义、相关水利法规及政策。采取与村民和其他相关方召开座谈会或进行一对一沟通等形式，营造良好的社会舆论氛围，争取广大干部群众的支持。加大执法力度，推进执法队伍建设，建立完善的巡查制度，严厉打击水库管理范围内各种违建行为，严格落实各项建设项目的办事程序和相关要求。

2.率先对水库工程区进行确权划界

水库管理范围较大，确权划界的封闭隔离长度过长，征地难度较大，而水库工程区主要位于水库主要建筑物周边，是保证水库安全运行的关键所在，同时涉及范围较小，需封闭长度较短，容易顺利实现封闭。因此，率先对水库工程区进行确权划界，再循序渐进式实现水库的确权划界，不失为水库确权划界的一种新思路。

2013年，辽宁省水利厅对省直9座水库工程区率先进行确权划界并封闭隔离。水库工程区的封闭总长度为57.4km，工程所需资金为513.2万元。

3.对土地的所有权、使用权和管理权进行分离

随着土地政策不断完善，不仅拆迁征地手续更加严格，而且补偿标准较高，确权划界工作难度日益加大。其中，对管理范围内土地权属的确定和部分土地的征用，是确权划界工作的重要难点。针对此，提出了一种土地管理的新思路：分离管理范围内土地的所有权、管理权与使用权。

①水库管理单位具有土地管理权，不改变原有土地的所有权和使用权，适用于管理范围内存在非权属土地又难以确权于水库管理单位的情况。水库管理单位只在水库防汛与兴利调度时行使其管理权，以充分发挥水库效益，保护人民群众生命财产安全。

②水库管理单位具有土地所有权和管理权，村民或其他群体享有土地的使用权，适用于管理范围内存在权属争议的土地。平时群众可以无偿使用土地，仅须在水库防汛与兴利调度时服从大局，以充分发挥水库效益。这样，既能尊重历史、面对现实，又能坚持与确权划界的统一。

4.明确划界标准，多渠道筹集经费

明确划界标准，“依法划界，依据确权”，既要有法可依，又要有策可循，也要“尊重历史，面对现实”；既要有利于水利工程的安全管理、设施稳定运行和效益的充分发挥，又要保持经济、社会和生态的稳定。应参照其他各类工程利用现状，合理界定管理范围。

开展确权划界工作，落实经费是关键。管理范围确权划界所需的经费应列入年度工程投资概算，逐年足额拨付；各级政府要合理减免水库管理范围内确权划界过程中发生的各类费用。2011年水利部发布了《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》（水资源〔2011〕329号），2013年环保部和财政部联合牵头了对重点江河湖泊进行生态保护的项目《江河湖泊生态环境保护项目资金管理办法》（财建〔2013〕788 号），均对水库生态建设提出要求。辽宁省水利厅以实现对水源地一级保护区进行封闭为目的，借助以上项目资金，统筹结合，推进了水库的确权划界工作。

总的来讲，确权划界的顺利进行，必须明确水库工程管理范围，严格依据国家相关法律开展，依法办理相关土地征用手续，或以合同形式确定水库管理范围内土地的权属并取得水利工程确权划界证书。

三、工作展望

由于水库管理范围内的土地权属问题，紧密关系水库防汛调度和兴利效益的实现。随着土地管理问题的凸显和人们法律意识的增强，国家应对水库确权划界予以足够重视。 水库管理单位要按照 “全面开展，确保重点”“先易后难，由点及面”的要求，逐步稳妥地推进确权划界工作。对已确权的土地，必须建立管理档案，制定管理规章，定期巡查土地使用情况，巩固确权划界成果。

[1]郑月芳.河道管理[M].北京:中国水利水电出版社,2007.

[2]李恒昌.广西河道管理和保护范围确权划界探讨 [J].广西水利水电，2007(3).