淮河流域水功能区限制纳污红线管理探讨

赖晓珍吴 亭王 津

（1.淮河流域水资源保护局 蚌埠 233001 2.安徽财经大学 蚌埠 233000）

淮河流域水功能区限制纳污红线管理探讨

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（1.淮河流域水资源保护局 蚌埠 233001 2.安徽财经大学 蚌埠 233000）

水功能区限制纳污红线管理是有效保护水资源，实现水资源可持续利用的重要手段。本文介绍了实施水功能区限制纳污红线管理的背景和主要目标，分析了淮河流域纳污红线管理面临的形势，对下一步淮河流域实施水功能区限制纳污红线管理重点工作进行了思考。

淮河流域 水功能区 纳污红线 重点工作

水功能区是指为满足人类对水资源合理开发、利用、节约和保护的需求，根据水资源的自然条件和开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护和经济社会发展要求，依其主导功能划定范围并执行相应水环境质量标准的水域。水功能区是水资源管理的基本单元，实行水功能区限制纳污是保障水体功能达标的根本途径。2011年，国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030年）》，明确了大江大河及其主要支流、省界水体等重要水域的功能和目标，为水功能区限制纳污制度的实施奠定了基础，为实行最严格水资源管理制度提供了重要支撑。

一、实施水功能区纳污红线管理背景

人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情。为解决水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化制约当前社会经济发展的三大瓶颈，2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确要求建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污与水资源管理

责任和考核四项制度。其中水功能区限制纳污制度明确提出了：“确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。”

2012年1月，国务院以国发〔2012〕3号文件发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实施最严格水资源管理制度作出了全面部署和具体安排。根据水利部统一部署，淮委结合淮河流域水资源管理实际，研究制订了《淮河流域落实最严格水资源管理制度实施方案》，实施方案以科学发展观为指导，以流域经济社会发展与水资源条件相协调为核心，以水资源配置、节约和保护为重点，建立水功能区限制纳污制度，严格控制入河排污总量，有效遏制水环境污染趋势，解决水污染问题，促进水生态环境有效改善，水生态系统保护与修复工作稳步推进。

二、纳污红线管理主要目标与形势

1.纳污红线管理主要目标

截至2012年6月，淮河流域完成了水功能区达标率控制指标分解方案，提出了2015年、2020年、2030年淮河流域水功能区达标率控制指标。到2015年，淮河流域重要江河湖泊水功能区水质达标率控制指标为64.9%，其中湖北省100.0%，河南省60.6%，安徽省65.0%，江苏省69.1%，山东省64.3%。到2020年，重要水功能区水质达标率达到80.1%以上；到2030年，重要水功能区水质达标率提高到95%以上。

2.面临的形势

（1）入河排放量居高不下，水污染形势依然严峻

淮河流域经过多年治理，河湖水质总体呈好转趋势，但水污染形势仍较为严峻。流域入河湖排污量仍超过水域纳污能力和限制排污量，2013年淮河流域COD和氨氮入河湖排放量分别为43.22万吨和4.13万吨，分别超出淮河流域水功能区限制排污总量（COD38.20万吨／年、氨氮2.66万吨／年）0.13倍和0.55倍。

（2）水功能区达标率总体偏低，与控制目标还有差距

根据淮河流域水功能区水质监测成果显示，2013年淮河流域重要江河湖泊水功能区水质达标率为54.6%，与国家确定的2015年淮河流域水功能区达标率控制指标64.9%仍有较大差距。从流域各省的水功能区达标情况来看，河南省水功能区达标率最低，2013年重要水功能区水质达标率仅为37.4%，与水功能区水质达标率控制指标60.6%相差23.2个百分点，在保持经济快速发展的情况下，进一步提高水功能区水质达标率难度很大。

（3）供水安全难以保障，水源地达标建设亟待加强

随着经济社会发展和人民群众生活水平提高，城乡居民对喝上干净水、享有优美环境等方面的要求越来越高。2011年中央1号文件明确要求：加强水源地保护，到2020年城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，城镇供水水源地水质全面达标。目前，淮河流域饮用水水源地备用水源不足，供水单一的情况比较突出，水质型缺水现象严重，水源地在监控和管理方面仍存在较多问题，饮水安全隐患依然存在。

（4）水污染事故时有发生，应对突发水污染处置能力亟待提高

“十二五”期间，淮河流域发生多起突发性水污染事故，对当地经济社会发展、居民生活造成较大影响，也反映出突发水污染事件应急管理、应急监控能力等方面的不足，应对突发水污染处置能力亟待提高。

三、淮河流域实施纳污红线管理进展情况

1.构建流域水资源保护规划体系

2000年，按照水利部统一部署，淮委组织开展淮河流域水功能区划，至2006年1月，淮河流域各省水功能区划全部经各省人民政府批复实施。为加强流域水资源保护和水污染防治，淮委相继完成了《淮河流域及山东半岛水资源综合规划》、《淮河流域水污染防治规划》及《淮河流域综合规划（2012～2030年）》等规划，2012年全面启动淮河流域水资源保护规划编制工作。

2.健全水功能区监督管理体系

2002年水利部印发《中国水功能区划（试行）》后，淮委及时组织流域四省水利部门开展水功能区水质监测和通报工作，为满足流域水功能区监督管理的需要，不断扩大水功能区的监测范围和提高监测频次，2009年在流域重要水功能区监测基础上，开展了全流域1017个水功能区全覆盖监测，对全面掌握流域水功能区水质状况奠定了基础。2012年，淮委完成了流域394个重要江河湖泊水功能区划基础信息调查复核工作。2014年，淮委印发《淮河流域重要江河湖泊水功能区水质达标评价技术细则》，该技术细则对淮河流域水功能区常规监测、监督性监测以及水质达标评价等方面作出了详细规定，为流域水功能区纳污红线考核奠定了良好基础。

3.科学核定水功能区纳污能力

从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量是水功能区限制纳污管理的重要内容。按照水利部要求，淮委组织各省完成了重要江河湖泊水功能区纳污能力核定，提出了淮河流域重要江河湖泊水功能区限制排污总量控制方案，明确了2015年、2020年分阶段污染物限制排放量。工作成果为限制排污总量管理提供了重要依据。

4.强化入河排污口监督管理

入河排污口监督管理是水资源保护工作的重要抓手，也是落实入河污染物总量控制、保障水质安全的重要手段。淮委每年组织开展淮河流域入河排污口的核查和监测工作，并根据入河排污口监测成果，依法向流域四省人民政府办公厅通报淮河流域入河排污量。同时，每月对淮河干流、省界缓冲区、南水北调东线输水干线以及超标严重水功能

区的重点入河排污口开展监督性监测，为入河排污口的监督管理提供支撑。

四、下一步重点工作

严格水功能区限制纳污红线管理是今后流域水资源保护的工作主线和长期任务，要真正把这项工作落到实处，需要做好以下几点:

1.做好流域顶层设计

结合淮河流域实际，做好流域顶层设计，着力构建流域与区域相结合、分级管理的水资源保护制度体系，突出流域机构的综合协调、技术指导、行政执法和监督检查的职能与作用，充分发挥地方水行政主管部门的优势和支撑作用，做好水资源保护与水污染防治规划相衔接，构建水资源与水生态保护工程体系。

2.理顺三个关系

一是理顺流域水功能区限制纳污红线与用水总量控制红线、用水效率控制红线之间的关系，统筹考虑三条红线在指标分解、时空控制、行政审批、考核约束等方面的相互关系和作用，充分发挥三条红线的控制性和约束性。二是理顺流域管理与区域管理的分级管理关系，找到流域管理机构与地方水行政主管部门管理权限的结合“点”，只有两者权限得到很好地结合，才能更好服务于流域水功能区纳污红线管理。三是理顺流域水利部门与环保等部门之间的分工合作关系，应建立水利、环保等部门共同参与的协作机制，做好水功能区限制纳污红线管理与水污染防治及污染减排工作相衔接。

3.加强水功能区监督管理

水功能区监督管理要坚持统筹兼顾、分类指导、综合管理的原则，注重水量、水质、水生态的协调性，切实提升水功能区监督管理水平。进一步加强水功能区的监测能力建设，积极开展水功能区达标评估和达标建设工作，为水功能区限制纳污红线管理提供科学依据。

4.加强饮用水水源地安全保障

以“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”为目标，加强城镇饮用水源地保护，开展典型地区农村饮用水水源地安全状况调查，推进农村饮水安全工程建设；规划并逐步建设备用水源地；开展大中型水库及重要饮用水水源地达标建设，建立健全饮用水水源地安全保障机制；加强城镇饮用水水源地监控系统建设，建立饮用水源地水质预警预报和应急处理系统；建设水源地保护工程，保障饮水安全。

5.完善水资源保护监控体系

根据水功能区限制纳污红线管理要求，进一步优化水质监测站网，全面提升水质、水量和水生态综合监测能力。加强水功能区尤其是省界缓冲区水质自动监测系统建设，实现流域重要河流控制断面水质动态监控；加强入河排污口监测，形成流域水质与污染物入河量相结合的监控体系，同时提升流域水污染应急能力，为落实水功能区纳污红线提供保障■