基于最严格水资源管理制度的淮河流域水生态文明建设的几点思考

顾洪

（水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001）

基于最严格水资源管理制度的淮河流域水生态文明建设的几点思考

顾洪

（水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001）

党的十八大把生态文明建设提升到“五位一体”总体布局的战略高度。2013年1月，水利部印发《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，要求各地结合实际，加快开展水生态文明建设，实现从供水管理向需水管理转变，从水资源开发利用为主向开发保护并重转变，从局部水生态治理向全面建设水生态文明转变。2014年1月，水利部印发的《关于深化水利改革的指导意见》提出“加快推进水生态文明建设，促进和保障水生态系统保护与修复，实现人水和谐”。按照水利部统一部署，淮河流域各地结合实际，先后启动第一批和第二批水生态文明建设试点工作。流域内各试点所在地人民政府加强对试点工作的组织领导，齐抓共管，成立了以政府为主导，有关部门参加的组织机构，组织编制了试点地区水生态文明建设实施方案。淮委按照水利部的有关要求，会同有关省水行政主管部门，审查了实施方案并对试点工作进行技术指导。目前，淮河流域水生态文明建设试点工作正在扎实有序开展。

一、充分认识水生态文明建设的重要意义

加快推进水生态文明建设，是推动国家生态文明建设的重要实践。水是生命之源、生产之要、生态之基，水生态文明是生态文明的资源基础、重要载体和显著标志。长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，一些地方片面追求经济增长，忽视对水资源水环境的有效保护，导致一些地方出现水资源短缺、水污染严重、水生态退化等问题。只有从源头上扭转水生态环境恶化趋势,实现人水和谐，才能推动全社会走上生态文明发展道路。

加快推进水生态文明建设，是在更深层次、更广范围、更高水平上推动民生水利发展。水利工作的根本目的是服务民生，服务社会。当前，我国防洪体系日趋完善，供水规模和保障程度不断提高，但水生态水环境问题日益凸显。加快推进水生态文明建设也是为人民群众创造良好的生产生活环境，是提高人民群众福祉的必然要求和以人为本执政理念的具体体现，也是水利社会化管理的重要任务。

加快推进水生态文明建设，是助推经济发展方式转变，实现经济社会与生态环境和谐发展的基本要求。加快水生态文明建设，就是要正确处理经济社会发展与水资源条件的关系，引导各地在发展过程中主动适应水资源和水环境承载能力，既满足经济社会发展合理需求，又满足河湖健康基本需求。

二、水生态文明建设与最严格水资源管理制度的关系

水生态文明是指人类在处理与水的关系时应达到的文明程度，是指人类社会与水和谐共处、良性互动的状态。水生态文明建设的主要内容包括防洪保安、水资源保障、水环境治理、水生态修复与保护等方面。水生态文明建设客观上要求把生态文明理念融入到兴水利、除水害的各项治水活动中，按照人与自然和谐相处的原则、遵循自然生态平衡的法则，采取多种措施对自然界的水进行控制、调节、治理、开发、保护和管理，以防治水旱灾害、开发利用水资源、保护水生态环境，从而达到既支撑经济社会可持续发展，又保障水生态环境良性循环的目标。建设水生态文明，是要以尊重和维护水的自然规律为前提，以人水和谐共生为宗旨，以建立可持续的水资源开发利用方式为内涵，引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点，在保护好水资源、水生态的前提下发展，在发展的基础上改善水生态环境，从而实现经济社会发展与水生态保护的共赢。

水生态文明建设内容广泛，涉及治水、管水、节水、护水等各个方面，其核心是最严格水资源管理制度。最严格水资源管理制度与水生态文明建设都是基于水资源水环境承载能力刚性约束经济社会发展、人与自然和谐相处为根本出发点。实行最严格水资源管理制度是规范供水、用水、排水行为，保护和改善水环境水生态系统的根本措施，是水生态文明建设的核心内容之一。因此，要把水生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，坚持节约优先、保护优先和自然恢复为主的方针，以落实最严格水资源管理制度为切入点，全面确立“三条红线”体系，严格实行“四项制度”，通过优化水资源配置、加强水资源节约保护、实施水生态综合治理、加强

制度建设等措施，大力推进水生态文明建设，完善水生态保护格局，实现水资源可持续利用。

三、淮河流域水生态文明建设面临的形势

1.水资源匮乏是制约水生态文明建设的主要瓶颈

淮河流域水资源赋存条件和生态环境状况并不优越，淮河流域多年平均水资源总量为799亿m3，人均、亩均水资源占有量均很低，只有全国人均水量的1/5，全国亩均水量的1/4。加之淮河流域水资源的地区分布与耕地、人口分布和生产力布局不相匹配，更加剧了水资源供需矛盾。随着流域内经济社会的快速发展和城镇化率的提高，对水的需求将会不断增加，水资源需求与供给之间的缺口越来越大，水资源供需矛盾日益凸显。因此，水资源短缺将是制约流域经济社会可持续发展和水生态文明建设的主要瓶颈。

2.局部地区水污染严重，水生态系统受到威胁

淮河流域水污染防治工作虽然取得初步成效，但局部地区水污染问题仍不容乐观，突发性水污染事故时有发生。虽经多年治理，淮河流域水污染恶化得到有效控制，部分河段水体功能得到一定恢复，但与水功能区限制纳污红线要求仍存在一定差距，与流域内河湖水生态系统承载能力不相适应。目前，工业废水排放达标率不高，城市废污水处理程度偏低，非点源污染日渐突出且缺乏有效的防治。污染物入河排放量仍然超过水功能区纳污能力，部分河流的水质尚未达到水功能区水质目标要求，特别是一些淮北支流污染仍比较严重。水污染使部分水体功能下降甚至丧失，加剧了水资源供需矛盾。淮河流域有不少河道存在季节性有水无流或河干的现象，许多河道因水体污染和水资源短缺使水生生物资源遭受破坏。

3.水生态环境脆弱是水生态文明建设的主要障碍

淮河流域部分区域自然生态脆弱，不合理的经济社会活动及过度的水土资源开发，对生态环境已造成较为严重的影响。淮河流域水利建设形成了以众多闸坝和供水系统为主的防洪减灾和水资源开发利用体系，形成了对河道径流较高的控制能力，但水资源过度开发也带来了河道断流、部分河流河段水环境系统功能下降等现象，河道径流状况亟待改善。流域部分河道内生态用水常被挤占，河湖生态用水难以保障。部分城市因超采地下水造成地下水位持续下降、地下水降落漏斗扩大、地面下沉和断裂、城市防洪圈堤下沉以海水入侵等环境问题。

4.水资源利用方式粗放是水生态文明建设的重要制约因素

总体而言，淮河流域水资源利用方式粗放，用水效率不高。随着经济布局和产业结构的调整、技术创新、节水灌溉技术推广应用等，水资源利用效率虽有所提高，但与国际先进水平相比，用水效率和效益总体偏低，用水方式粗放、用水浪费等问题仍然突出。工业用水重复利用率偏低，万元工业增加值用水量是发达国家的几倍；在农业用水方面，渠系完好率低，工程配套差，加上传统的自流式漫灌技术，使得水的利用效率不高，灌溉水有效利用系数较低；在生活用水方面，节水器具使用率普遍偏低，管网漏失率偏高，公众的水忧患意识不强，节水意识不强。流域内各种用水浪费加剧了流域缺水危机，从而进一步制约了流域经济社会可持续发展和水生态文明建设。

四、淮河流域水生态文明建设的工作重点

1.严格用水总量控制管理，优化水资源配置

目前，淮河流域总量控制指标已逐级分解到各行政区域，建立了覆盖省、市、县三级行政区域用水总量控制指标体系。按照《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》要求，在取水许可审批和建设项目水资源论证等相关工作中，加强用水总量控制管理，落实用水总量控制指标。对取水总量已达到或超过总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取水总量接近取水许可总量控制指标的地区，限制审批新增取水。对突破总量控制指标的，核减其下一年度用水指标。认真落实淮河流域水资源综合规划及相关规划，进一步优化水资源配置。以淮河、沂河、沭河水量分配工作为基础，抓紧编制洪汝河、沙颍河、涡河、史灌河等四条跨省河流水量分配方案，并做好水量分配方案的组织实施工作。

2.进一步提高用水效率，全面推进流域节水型社会建设

节水是缓解淮河流域水资源短缺的重要途径。以淮北、徐州、淄博、泰州、郑州、广饶、平顶山等全国节水型社会试点为典型示范，全面推进流域节水型社会建设，进一步提高水的利用效率和效益。加大产业结构调整，优化用水结构与布局，切实转变用水方式。大力推进农业节水，加快大中型灌区节水改造，推广管道输水、喷灌和微灌等高效节水灌溉技术。严格控制水资源短缺和生态脆弱地区高耗水、高污染行业发展。加快企业节水改造，促进节能减排，提高水的循环利用率。加大城市生活节水工作力度，逐步淘汰不符合节水标准的用水设备和产品，推广和普及生活节水器具，降低供水管网漏损率。充分发挥水价的杠杆作用，建立合理的水价形成机制。

3.加大水污染防治力度，保护和改善河湖水环境

完善水资源保护与河湖健康保障体系，促使淮河流域水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，生态脆弱河流和地区水生态得到有效修复。一要控制工业污染源，实施清洁生产，新建、改建、扩建项目必须实行“三同时”制度，工业污水实行零排放或者集中处理后达标排放；二要控制生活污染源，可以控制的污水全部进污水处理厂处理，加快城镇污水处理设施建设速度，进一步提高污水处理率；三要控制农业面源污染，建设农业污染控制区，控制化肥、农药、规模养殖的污染；四要加强水功能区和入河排污口监督管理，严格入河排污

总量控制，实施水功能区分级分类管理；五要严格饮用水水源地保护，进一步强化水源地应急管理；六要提高突发性水污染事故应急处置能力，完善淮河水污染联防机制，实施水情水质动态监测和水闸防污调度，保障淮河流域用水安全，维护河湖健康生命。

4.构筑现代生态用水调度体系，增强水资源配置和调控能力

淮河流域蓄水工程众多，蓄水工程对蓄水区域起到良好的保护和改善作用。水生态系统的维持和保护，关键在于水量的维持，当河流或湖泊流量（水位）低于生态流量（水位）时，应通过水系内调配工程或跨水系调水工程实施河湖生态补水。依据水量分配方案，加快制订淮河流域跨省河流水量调度方案和年度调度计划。根据下游生态用水需求，在兼顾生态用水的基础上，优化生态用水调度方案。要利用南水北调东线和中线工程、引江济淮工程、苏北引江工程等跨流域调水工程，合理配置水资源，保障水生态安全。针对淮河水系和沂沭泗水系雨洪资源时空分布不均的情况，开展引沂济淮或引淮济沂，实现淮沂水系互补。进一步优化水资源战略配置格局，在科学论证、保护生态的基础上，建设一批骨干水源工程；加快河湖连通工程建设，构建引排顺畅、蓄泄得当、丰枯调剂、多源互补、调控自如的江河湖库水网体系，打造引、灌、排、蓄相结合的现代化水利系统，形成河湖互济、人水和谐的水环境。此外，还要建立淮河生态用水预警机制，达到预警水位（流量）时，除饮用水外，严格限制乃至暂停取用水。

5.推进水生态系统保护与修复，改善生态环境

确定并维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，保障生态用水基本需求，定期开展河湖健康评估。实施水生态系统的保护与修复工程，对流域内重要河湖湿地实施生态保护与修复。加强对流域内重要生态保护区、水源涵养区、河流源头区和湿地的保护，综合运用调水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，推进生态脆弱河湖和地区的水生态修复。严格控制地下水开采，尽快建立地下水监测网络，加强流域内典型地下水超采区和沿海地区海水入侵区治理。深入推进水土保持生态建设，加大重点区域水土流失治理力度，加快坡耕地综合整治步伐，加快构建科学完善的淮河流域水土流失综合防治体系，禁止破坏水源涵养林。统筹推进流域内重点地区水土保持生态建设，加快实施小流域综合治理。

6.广泛开展水生态文明宣传教育活动

水生态文明建设需要社会各界和公众的共同参与，需要引导全社会参与水生态文明建设活动。大力开展水生态文明宣传教育活动，提升公众对于水生态文明建设的认知和认可，倡导先进的水生态伦理价值观和适应水生态文明要求的生产生活方式。通过典型示范、专题活动、展览展示等方式，鼓励社会公众广泛参与，提高珍惜水资源、保护水生态的自觉性。大力加强水文化建设，采取人民群众喜闻乐见、容易接受的形式，传播水文化，加强节水、爱水、护水、亲水等方面的水文化宣传教育■