水电工程农村移民安置方式探讨

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(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，杭州 310014)

水库移民安置是水电建设工作的重要组成部分，也是目前水电工作的难点和重点。水库移民安置要始终把“移民安置后能尽快达到或超过其原有生产生活水平”和促进移民脱贫致富、地方经济社会发展作为出发点和落脚点，积极探索移民安置的新思路和新办法。

1 农村移民安置方式分析

农村移民是水库移民的主要群体。解决好农村移民的生产生活和经济收入来源问题是移民工作的重点。安置方式主要指移民恢复生产、重建收入和就业系统的措施、路径、办法。目前，水电工程农村移民主要采用的安置方式有农业安置、第二与第三产业安置、长期(实物、现金)补偿、社会保障等。其中农业安置一直是我国水电工程农村移民最主要、最普遍的方式，也被实践证明是一种行之有效的安置方式。但是，在大力开发水电资源的今天，移民安置任务越来越重，难度也越来越大。为了解决水电开发和移民安置之间日趋尖锐的矛盾，除采用有土从农安置农村移民的方式以外，部分地区采用了长期(实物、现金)补偿、社会保障、自谋职业等多种安置方式，

1.1 农业安置方式

农业安置方式是指统一配置与安置地居民同等数量和同等质量的农业生产资料，保证农村移民有必要的农业生产资料，使其能继续从事农业生产，保证其生活水平不降低。本文着重分析后靠农业安置方式的适用条件和利弊。后靠农业安置的基本出发点是移民的基本生存保障和经济发展均依托土地资源，适用条件是库周剩余土地资源(包括现有耕地资源或可开发耕地资源)应有一定的存量，能通过土地调剂、开发整理或水利设施配套等措施使移民安置后人均耕地资源与一定范围内的其他农村集体经济组织相当。

这种安置方式的优点如下：

a.最大程度照顾了移民故土难离的情结，移民原有的社会组织关系及结构没有受到冲击，安置工作相对困难较少，社会风险小。

b.移民能继续沿袭祖祖辈辈传承下来的传统农业生产模式，移民家庭经济一般不会因生产技能原因而大起大落，移民个人一般亦不会面临重新就业压力和基本生存危机。

基于以上原因，后靠农业安置一直以来均作为水利水电工程农村移民安置的首选方式之一，但由于这一安置方式对库周土地资源存量具有一定的要求，加之现有农村土地政策限制等原因，其缺点亦较明显：

a.水库淹没的一般均为水边沃土，库周剩余耕地资源一般量少质差，如不解决好耕地资源质量和数量问题，极易使移民家庭经济受到冲击，遗留问题较多。

b.调剂耕地难度较大。根据我国目前的农村土地制度，耕地承包到户，三十年不变，由于移民能享有相关政策等原因，易引起当地非移民的不平衡心理，调剂土地用于安置移民，难度较大。

c.开发整理土地也有一定的难度，配套工程投资大。我国人多地少，经过祖祖辈辈的生产经营，库周适宜进行开发整理的土地一般均已加以利用，剩余可垦土地的利用价值一般相对较小，由于剩余可垦土地坡度、土壤条件、交通状况、水利配套等条件一般相对较差，故要求配套工程投入较大，维护费用一般亦较高。此外，开发土地还受到水土保持的限制。

d.库周经济基础设施相对较差，长期以来以自给自足的农业生产为主，经济发展水平的前景不高，移民安置后纵使能解决基本的生存条件，实现安得下、稳得住的先期目标，但要实现富得起的最终目标，相对有一定的难度。

1.2 第二与第三产业安置

第二与第三产业安置是指对移民中具备一定技能的农业移民，经移民自愿申请，并得到政府审批后，在政府的统一组织和引导下，从事第二与第三产业，不再配置农业生产资料的安置方式。这种生产安置方式一般与移民搬迁城镇化安置相结合，因为城镇是给移民提供第二与第三产业就业机会的主要地点。比较适用于土地资源缺乏、经济水平较高、就业机会较多的集镇或县郊地区。这种安置方式的主要优点如下：

a.为移民提供了在城镇发展家庭经济的机会，拓宽他们的就业思路和创业途径，有利于他们在解决温饱问题的基础上，尽快实现致富的目标。

b.有利于加强城市化进程，也是我国建设社会主义新农村的切实需要。

但是这种安置方式也存在一定的局限性，主要表现如下：

a.进行以第二与第三产业为特征的城镇化安置，对移民的能力要求很高，这种安置方式仅适合思想文化层次较高、就业能力较强的部分农村移民，对于大多数除农业生产以外没有其他谋生手段和就业能力的农村移民来说，并不适合。

b.这种安置方式人为地将农村移民纳入城镇，要求对城镇的发展前景和入镇移民就业能力进行深入细致的分析研究，如处理不当，将会形成你买我家酱油、我买你家盐的尴尬境地，风险较大。

1.3 长期(实物、货币)补偿

1.3.1 长期实物补偿

长期实物补偿(主要是粮食)是指在一定的补偿期限内村民小组和移民个人不再获得被征耕地的土地补偿费和安置补助费，换以每年得到粮食补助。长期实物补偿适用于人多地少、人地矛盾突出的山地库区，以及开发土地或调整耕地安置移民的环境容量不足，移民数量较少，周边有可以吸纳剩余劳动力的劳动密集型企业等情况。比较典型的工程如广西岩滩水电站、福建界竹口水电站工程、云南腾冲苏家河口水电站等。

例如福建省德化县涌溪三级和东固水电站，首先将移民安置在城镇或城镇郊区，方便移民就业，生产安置采用长期的固定的实物补偿方式予以解决，剩余劳力可就近或外出打工。这种安置方式比较好地解决了当地移民的生产安置问题，移民原有粮食收入基本可以维持不变，承担风险较小，同时基础设施条件和生产生活环境也可以在一定程度上得到改善。其存在的问题主要有：ⓐ移民在土地被征用后，既没有得到货币补偿，亦没有得到新的土地，短时间内部分移民心理上可能难以接受；ⓑ如将来农业科学技术突飞猛进或土地价值抬升，可能导致现在的补助标准在将来看相对偏低；ⓒ这种方式会造成劳动力过剩，容易造成社会不稳定。

1.3.2 长期货币补偿

长期货币补偿是指每年按土地补偿费和安置补助费总和的一定比率给移民予以固定的货币补偿(适当考虑增长)。这种安置方式比较适用于人地矛盾突出、农民生活水平较低的山地库区。比较典型的工程如福建省德化龙门滩二级电站。该工程所处地区为相对落后的农村，在农村移民安置过程中首先将移民安置在城镇或城镇郊区，方便移民就业且符合农村人口城镇化的政策；生产安置采用长期的固定的货币补偿方式予以解决。具体操作方法和形式是征地时项目法人不支付相应的土地补偿费和安置补助费，而是每年按土地补偿费和安置补助费总和的一定比例给移民以固定的货币补偿，剩余劳力可就近或外出打工。实践证明这种安置方式较为成功，不仅解决了移民的基本生活问题，而且移民的生产生活水平有了较大的提高。但这种安置方式也存在一定的问题，主要是由于土地补偿费和安置补助费不形成资产，仍为投入期的货币资产，不能保值，存在一定的风险，且大量过剩的劳动力如得不到及时的疏导，就会不利于社会长治久安，因此移民数量较大的工程不宜采用这种安置方式。

1.3.3 长期货币补偿+适量耕地配置

长期货币补偿+适量耕地配置是指在电站运行期内，根据“淹多少、补多少”的原则，以货币形式对移民实行逐年长效补偿，移民长效补偿费实行逐年定量递增，此外由县级移民主管机构在国家审定的集体土地补偿资金内，为移民流转配置适当的农用地。

这种安置方式不仅能在较短的时间内恢复移民的生活水平，并得到较为稳定的收入，还能消化部分剩余劳动力，有利于库区社会的长治久安。主要问题就是虽然在一定程度上有利于缓解项目法人的资金压力，但是总体上项目法人为了移民安置所付出的投资会有所增加，且移民对长效补偿费的期望值较高，工作难度较大。

这种安置方式目前主要在金沙江中游河段的阿海、金安桥、龙开口等水电站移民安置中施行。金沙江中游河段规划的“一库八级”需要安置的移民约15万人，主要为纳西族、傈僳族、藏族等少数民族，且库区所在州(市)耕地资源十分有限，人地矛盾突出，资源环境容量有限。如龙开口水电站建设征地涉及生产安置人口约0.4万，对生产安置人口所需生产用地，采用集中安置点配置生产用地、享受长效补偿不增加配置生产用地以及利用搬迁人口剩余耕地资源配置生产用地等三种方式筹措。集中安置点生产用地按照人均耕地0.3～0.5亩的标准配置；利用搬迁人口剩余耕地资源配置生产用地主要为补足征收耕地后人均耕地资源少于0.5亩部分。目前，此安置方式得到了地方政府和移民的支持，具体实施效果有待进一步检验。

1.4 社会保障安置

社会保障安置即对满足一定条件的农村移民，实行养老保险等社会保障措施安置，经地方政府审查同意，上级移民主管机构批准后，由移民本人、迁入地政府、保险公司三方签订养老保险合同，将其生产安置经费作为投保基金，拨付给保险公司，由保险公司按规定核发养险证，每月支付养老金数额。这种安置方式比较适用于经济比较发达的地区，可与当地的新型农村养老保险等社会保障相结合。其优点如下：

a.基本可以解决适龄移民的温饱问题，可持续性强，有利于维护和促进这部分移民的稳定。

b.操作相对简便，以土地补偿费、安置补助费和集体补偿中的部分资金作为养老金上缴，定期获得补助的方式安置移民，操作相对简便，后续问题较少。

其缺点主要是对资金投入要求较高，一般来说，单靠土地补偿费和安置补助费解决不了资金筹措问题，要求地方政府具有较强的经济实力和投入，实际操作有一定的困难。

1.5 自谋职业安置

自谋职业安置即对移民中部分有一技之长，或有经商、办厂经验，已居住在城镇或从事其他较固定职业，且已有长期相对稳定收入的移民，在其自愿的前提下，向其兑付相应的土地补偿费用后由其自主就业的安置方式。自谋职业适合已从事多年非农经营活动，有固定职业和技术专长的移民，或主要家庭成员是国家工作人员、大中型企业职工的移民，以户为单位，在统一规划的移民安置点内自行建房，且移民自愿申请不要生产用地，从事第二、第三产业经营，自行解决生产安置问题。比较典型的工程如浙江滩坑水电站，5万移民中，有约20%的移民选择了自谋职业安置。

这种安置方式的主要缺点是抗风险能力差，由于现今产业结构调整及竞争因素，企业吸纳农民就业的能力在减弱，而移民的自身素质又参差不齐，加之缺乏经验等原因，可能会造成自谋职业的移民谋生困难，收入得不到恢复。目前，这种安置方式在大多数电站农村移民安置中都有被采纳，但是所占比重不高，主要作为一次配套的安置方式。

2 意见和建议

a.在水电工程移民安置实施规划中应当坚持以农业生产安置为主。本文提及的多种安置方式在局部地区的部分工程上取得了一定的经验，但也存在着较大的局限性，大型水利水电工程涉及移民数量多、范围广、影响深远，应以保障移民的合法利益为出发点，深入研究调查库区实际情况，分析论证“无土安置”存在的风险性，实事求是，因地制宜，制定切实可行的移民安置实施方案。

b.为了保证移民的要求和意愿得到及时反映，扩大移民的知情权、参与权和监督权，减少纠纷、化解矛盾，在制定移民安置实施方案中，应尊重移民意愿，广泛听取移民群众的意见和建议。移民安置不能搞一刀切，必须根据移民的实际情况，采用较为妥当的安置方式，确保移民安置后生活水平能达到或超过原有水平。

c.结合库区产业发展规划，积极引导移民产业化安置。利用移民迁出地或安置地已经形成并具备一定规模的农业产业，通过采取一定的、合理的、有效的措施，促进当地形成该种产业的产业链，从原料生产、来料加工、深加工直至产品的更进一步升级。