城乡统筹背景下推进 “三分三改”的现状与对策

马建静

（温州科技职业学院 公共教学部,浙江 温州 325006）

城乡统筹背景下推进 “三分三改”的现状与对策

马建静

（温州科技职业学院 公共教学部,浙江 温州 325006）

通过对温州统筹城乡综合改革 “三分三改” （政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改）工作现状的调研,针对 “三分三改”中出现的土地流转、集体资产保值增值、“三资”管理、特殊群体权益保障等主要问题,提出相关对策。

城乡统筹；三分三改；现状；建议；温州

2011年温州市委、市政府制定出台了 《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》,开始促进资源要素的市场化配置、流转的 “三分三改”（政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改）工作,意在彻底破除城乡二元结构,统筹城乡发展,加快新型城市化建设。改革开放以来,温州创造了举世瞩目的温州模式,改革取得了巨大成就,但是近年来温州发展存在很多不足,直接表现是发展速度相对较慢,突出问题之一是城乡二元结构改革滞后,导致资源要素市场化程度不高,没有能够实现要素自由流动,土地、资本和劳动力在城乡之间都存在体制障碍,影响了资源配置效率,阻碍了生产力发展。城乡二元结构带来半城市化问题,半城市化导致整个社会资源难以整合形成规模优势。因此统筹城乡发展是温州转型发展的战略举措和现代化建设的必由之路,以城乡统筹为根本方法,以统筹城乡综合配套改革为动力,以要素市场化“三分三改”为核心,以中心镇建设为平台,以农房改造为切入点,着力破除城乡二元结构,全力抓好统筹城乡推进城镇化,全面加快温州转型发展是当前温州发展模式的新创举。

1 具体内容

“三分三改”是统筹城乡综合改革的核心,其目的是实现资源要素无障碍流通和市场化配置。

政经分开是指将目前农村的党支部、村委会这两委与村的集体经济组织分开,村两委作为党领导下的村民自治组织,其职能应该是认真履行好村民授予的管理村庄公共事务、发展村庄公益事业的责任,而不是作为市场主体参与经济经营活动。资地分开是指将农村的集体土地和其他非土地的集体资产分开,土地村集体所有的性质不变,但是其他非土地的集体资产可以进行转让、交易甚至上市流动,从而盘活农业资产增加农民收益。户产分开是指将户口与产权分开,农民作为农村集体经济组织成员所享有的各项产权权益,如土地承包权、宅基地用益物权、集体经济权益等,与农民的户籍分开,不随农民户籍的变动而受到影响。

股改,对乡村集体经济组织所有的非土地的集体资产进行股份制改革,农民平等获得一定数额的乡村非土地性集体资产的股份额度,并拥有对于自己所获得的股份的自由处置权,这一权益不受农民户籍、工作、居所变动的影响。地改,将乡村集体所有的土地分为农用地、宅基地、建设用地3类,在土地权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行土地用益物权改革,让土地可以自由流转。户改,进行户籍改革,对户口以实有人口、实有住所为依据,按居住地登记,剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能,在农民原有权益不受侵犯的基础上,实现农民与市民之间、城市与乡村之间的待遇平等。

2 现状

至2012年底,温州市组建股份制经济合作社5 321个,土地合作社4 995个,完成率分别达98.4%和99.2%。全市基本完善以组织机构、管理制度、经济运行为主要内容的村经济合作社的规范化建设,建立农村集体资金、资产和资源 “三资”管理体系。各级行政部门在股改地改工作开展中普遍采用政策宣传、提高认识-调查摸底、打好基础-入图上册、确权登记三步骤工作法推进。但是,在工作开展中,也存在一些制度障碍和管理难题,主要有以下几个方面。

2.l 主体上，承包农户不愿转、经营主体发展难

总体来讲,目前还有相当比例的农户不愿意流转出承包土地,有些即使流转出去了,也是口头答应而不愿签订正式流转合同。以瑞安为例,2012年实现土地流转面积10 436 hm2,涉及农户数106 826户,已签订流转合同的土地面积则为3 022 hm2,占总流转面积的 28.95%,签订合同21 645份,合同签订率偏低。

调查过程发现,承包农户不愿流转的原因主要有3个方面。一是承包农户担心利益受损。平原地带、地理位置较好的地方,农户担心土地流转“定量不定位”后,在征地时会因承包地位置的变化而得不到合理的赔偿,所以对 “定量不定位”政策心存疑虑,不愿参与流转。二是土地流转价格高低不齐,农户对未来收益存疑虑。如桥下镇每年林地流转价格 600 元· hm-2, 旱地1 500元·hm-2,一些农户觉得价格偏低,流不流转土地无所谓。三是农民的恋土情结较强。认为土地流转一般要签订5年、10年甚至10年以上租期的合约,如果今后在外地打工收入不高,想回老家种地,却无田可种,生活将难以为继；一些上了年纪的农民则认为二三十年后,自己都不在人世了,地是谁的将讲不清楚。

规模农业的经营主体主要有农村集体经济合作组织和社会资本、民营企业2类。目前,无论是农村集体经济合作组织,还是社会资本、民营企业,在参与农村土地承包权流转方面,都遇到一些困难。农村集体经济合作组织主要存在2大难题：一是缺资金,没有资金,无力进行农业基础设施建设,规模农业难以发展；二是缺人才,组织内缺乏懂农业、懂经营的专业人才。

2.2 客体上，职能边界不清、运作方向不明

经济合作社章程示范文本比较笼统,地位职能不清,与村委会和村民代表大会的关系混淆,在改制、征收补偿和政策对接上还未理顺关系。存在村经济合作社政经分开不理想,以及村经济合作社的组织结构及功能不齐全现象。经济合作社与村委会剥离不彻底,致使村经济合作社经济职能与村委会社会管理职能糅杂交织,经济职能发挥受阻,增加了股改和地改的难度。

改制后合作社的运转发展路径、集体资产转化为资本运营和保值增值等问题已成为各改制村的共同困惑。改革后的村股份经济合作社缺乏现代企业管理人才,集体经济组织改革后面临的最大问题将是发展村级集体经济,不再只是单纯依靠上级财政补助来进行村级事业建设,而是要实现集体资产的保值增值等问题。

2.3 政策上，各地政策不明细、特殊群体权益保障不到位、配套工作跟进不及时

笔者调研发现,各地在改革过程中存在对相关问题把握不准的情况。如特殊群体的股权配置不统一,有些地方对农嫁女等特殊群体股份享受比例过低,甚至有两头空的现象。以泰顺为例,目前虽然市级主管部门以简报方式发了一些对移民、定销户等对象的股权简单量化的处理方式,但是泰顺县因移民对象较多、当地处理方案也较多,比如有自谋出路、自谋职业、自愿插花、自愿后靠等多种方案,所以在股改过程中享受对象的确定就显得非常复杂,村很难取得统一的意见。目前市、县都没有出台针对这类人群的相关政策,很容易在改革后留下后遗症。再比如群众对股改工作中的生不增、死不减静态管理模式存有顾虑；定量不定位在应用上泛化,致使土地位置清晰的也定量不定位,村民担心承包权被剥夺,以及连片规模经营破坏承包地原有土地田埂导致对是否独立核算的担心,社员的界定是否以有承包地为依据等问题。

3 对策

城乡统筹综合改革的核心是 “三分三改”,农民往城市聚集,必须消除农民的后顾之忧,保障农民在农村的集体资产和土地利益不受损失。一方面,实施农村集体资产股份制改革,通过股权量化,农民按照份额分享资产收益,这些股权不会因农民居住地的变化而丧失,这样农民就可以没有牵绊地自由流动。另一方面,建立土地合作社。通过统一管理农用地,土地可以流转给工商资本或者农业大户来经营,既实现了土地的流转,又带来了收益,更促进了实现农业现代化的可续性发展。“三分三改”是以建设土地合作社为基础,解决农业现代化问题,推动城市、工业反哺农业,实现农业农村发展质的飞跃的主要手段。

3.l 关于承包农户不愿意土地流转的问题

事实上 “三分三改”是一个庞大的系统工程,而农村土地承包经营权流转则是这项系统工作的基础。做好农村土地承包经营权流转,就意味着让农村土地 “活”起来,意味着可以让聚集在城市就业的农民依然可以通过土地获得收入。其核心就是要做好2方面的工作,一是要让承包农户愿意转；二是转了之后让经营主体发展起来,从根本上让农户从土地承包经营权流转中获得实实在在的利益。并要实施土地流转备案管理,实行承包土地地籍入图管理,以明晰流转方向和流量。

3.1.1 健全农经体系，确保农村土地流转工作人员到位

要完成农村集体资产产权制度改革的任务目标,基层农经力量配置至关重要。但目前新成立的3个功能区没有专门的农经机构,农经工作衔接不顺畅,农经统计的基础数据不完整,基层农经队伍还存在在编不在岗、在岗不履职等现象。因此要使县、镇、村三级土地流转服务组织网络真正开始运作,不是仅仅建立各县 （市、区）土地流转管理服务中心、镇 （乡、街道）土地流转服务站和村土地流转信息点就可以了,人员配备一定要到位,避免只有一个 “空牌子”。

3.1.2 完善服务机构，确保农户流出土地合法收益到位

完善县、镇土地流转服务机构土地价格信息收集、评估和发布机制,合理确定土地流转价格,确保农民合法收益。有条件的地方适当提高土地流转价格。流入土地的经营主体要优先雇佣流出土地的农民从事农业生产及相关服务,使其获得土地租金和工资收入。对自主种植效益较好的农户,可考虑采用 “园中园”的形式,土地可不流转,但要接受规模经营主体统一的种植管理、技术指导、品牌经营等,既可实现农业规模经营,又能保障农户的种植效益。

3.1.3 加强政策把关，确保农村土地流转政策有据有利

避免前期工作中个别地方片面追求改革进度,基础工作不到位,政策制定缺乏操作弹性或者片面强调 “一村一策”,制定的政策不符合上位法和大政策,上级部门把关不严,没有仔细斟酌,审批潦草,挫伤了少部分农户的积极性。政策制定要保障入社村民的知情权、监督权、决策权,提高村民入社积极性。

3.2 关于合作社的发展及集体资产保值增值的问题

目前改制后合作社的发展路径、集体资产转化为资本运营和保值增值等问题已成为各改制村的共同困惑。合作社未来的运转发展,不仅关系到农户实实在在的收益,更关系到整个改革工作的成效。

3.2.1 构建 “两社”运行管理新机制

一是完善股权权能。赋予股东完备的股权权能,除不能抽股提现外,搞活内部流转、视情况放开对外流转,让股东享有完整的流转权、抵押权和收益权。二是转变经营方式。根据资产类型和分布,引入市场竞争机制,因地制宜采取整体发包、分块发包、入股保底分红、委托专业公司或职业经理人经营等多种方式,提高资产经营效益,鼓励股东按项目公司模式自愿组合、分块投资开发新项目,实现经营收益和风险的分块承担。三是加强规范管理。抓好组织、财务、议事等各项制度建设,妥善处理好分配与积累、发展的关系,大力推进规范化建设,最终向现代企业管理的公司制转变。

3.2.2 土地规模流转推进招商引资

结合温州市现代农业发展特点,明确功能定位和产业导向,通过创新流转机制、深化流转服务、强化流转扶持等手段,统一规划同步推进,实现规模经营。大力开展农业招商引资 “百亿千项”工程,梳理可集中连片流转的土地及现代农业项目,在全国范围内吸引工商资本,争取用大项目、大产业、大园区承载农村土地规模经营,促进农业转型升级。

3.2.3 强化金融支持

利用农村金融体制改革的机遇期,大力推进农村金融创新。探索土地承包经营权抵押贷款机制,切实加大对农业规模经营主体信贷支持力度。出台加快农业担保公司发展的政策措施,政府投资设立的农业担保公司要安排一定额度资金专门用于对各类农业规模经营主体特别是新农村建设公司和土地合作总社的信贷担保,切实解决规模经营主体信贷担保难问题。

3.2.4 深化资本创新

利用政府引导基金,吸引社会资本投向规模农业。对组织建设规范、拥有较大规模流转土地的农村集体经济组织,可考虑注入政府引导基金来解决其资金不足的问题。

3.2.5 强化人才支撑

建立涉农部门、农业科研院所、责任农技员联系农业规模经营主体制度,负责长期提供农业技术指导,帮助解决实际困难。积极探索农技人员和大学毕业生到农业规模经营单位工作的政府补贴制度。鼓励支持农村人才和农业大中专毕业生经营农户流出的土地,帮助他们成为现代农业主体。

3.3 关于 “三资”管理的问题

农村 “三资”管理工作扎实与否关系着整个农村集体产权制度改革能否良性运作。村股份经济合作社、土地合作社的组建和运行必然会带来资产管理的问题。目前,村帐代理中心还没有完全达到承担农村 “三资”管理的能力,只停留在做账的层面上,对农村集体的资产、资源产权不明晰,家底不清,资产资源监管无力。村级报账员队伍的素质、待遇和稳定问题突出,部分镇、街道代理中心对村集体的现金管理不到位,存在库存现金超限额和公私混用现象。村级工程项目建设还存在不按规定进行招投标或未经村务民主决策程序而由个别村干部说了算的现象。

3.3.1 强化硬件升级，完善农村 “三资”管理监管体系

参照国有资产管理办法,制定出台农村 “三资”管理制度,加强市、镇 （街道）两级农村“三资”管理服务网络建设,对农村 “三资”实行有效监管。

3.3.2 落实农村产权交易服务中心建设

搭建起一个组织架构清晰、管理制度规范、交易模式先进、技术信息联动、交易风险可控的农村产权流转交易平台体系,推动农村资源市场化交易,实现农村要素优化配置、农村资产激活变现、农民财富有效增加。全面充实 “三资”代理服务中心人员,配置专业会计人员,加强工作规范化。

3.3.3 加强村干部的经营思想教育和行为监督

通过规范化管理,提高农村财务管理水平,推进村集体 “三资”管理规范化建设,完善审批程序、监督程序、报账程序、公开程序,确保账目规范、合法、合规、合理；促进农村财务管理工作按照新会计制度报账、建账和记账,保证会计资料的全面性、真实性和规范性。

3.4 关于特殊群体权益保障的问题

随着农村集体资产股份制改革工作的推进,如何更好维护一些特殊群体如农嫁女、政策性移民、独生子女的合法权益,已成为影响此轮改革健康有序开展、社会和谐稳定的重要因素。存在问题有：一是农嫁女的股权配置权利受到不同程度侵害,以农嫁女户口仍在娘家的妇女为例,有不享受股权、享受30%股权、享受50%股权、全额享受股权等几种情况,其中全额享受的比较少见。二是政策性移民在股权配置上,部分改制村对给予全额股权存在争议,部分村虽给予股权,但对政府和移民对象提出较高的补偿要求。三是应该享受双份股权的独生子女,部分改制村仅给予增享50%的股权,而对超生没有交社会抚养费的对象却给了全额股份,这种现象在乐清市乐城、城南等集体经济收入较多的村比较多见。究其原因,主要是农村男尊女卑传统性别歧视观念、对外来移民歧视观念的影响,以及 “一村一策”实施中监管的缺失,部分改制村对法律法规、农村政策基本精神的把握不到位。

3.4.1 加大宣传，依法有效引导

各地各部门要把农村妇女、政策性移民、独生子女等的合法权益保障作为工作重点。具体实施过程中要强化股份量化、确权登记等关键环节的公示与管理,落实知情权、参与权、决策权和监督权,切实保障弱势群体的合法权益。强化村干部法制观念,发挥新闻媒体的政策导向和舆论监督作用。

3.4.2 加强监管，规范村规民约

一是建议相关指导部门出台明确的操作标准,把特殊群体合法权益的内容纳入改革方案,明确符合法律政策规定的农村妇女及其子女、配偶享有集体经济组织成员身份或股东资格,坚持按照同籍、同权、同龄、同股、同利原则进行股权配置。二是完善落实审批备案制度。各镇、街道对改制村进行审查。三是清理整顿,及时纠错,加强引导,多方协调。

3.4.3 强化合力，做到齐抓共管

温州市农办、各县农业局等部门要做好 “三分三改”的指导工作,督促各镇、街道加强对改制村有关实施方案的审查；法院、司法局等要对特殊群体的侵权申诉提供民事救济和法律援助；妇联、移民办、计生局等部门要做好特殊群体维权的协助、问题的调处及维稳工作。另外在股改、地改推进过程中,各镇街道和驻村干部要进一步加强对有关实施方案的审核和把关,防止出现计划生育家庭合法权益被损害、违法超生家庭得实惠的现象。

［1］ 陈德荣.在全市加强和创新社会管理工作会议上的讲话［EB/0L］.（2011-11-07）.http：//www.wenzhou.gov. cn//art-9246-191825.htm l.

［2］ 林志保.温州城乡统筹综合改革的实践与思考 ［J］.温州农村探索,2012（5）：12-15.

［3］ 王敬尧,李晓鹏.城乡统筹进程中的农村集体产权改革：以温州 “三分三改”为蓝本 ［J］.求是学刊,2012,39（11）：68-75.

［4］ 项继权,李增元.经社分开、城乡一体与社区融合：温州的社区重建与社会管理创新 ［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版,2012,51（6）：1-9.

［5］ 王华华,王尚银.城市化中理性土地征收模式创新：“谋发展”与 “保民生”：温州征地的经验与启示 ［J］.长江论坛,2012（3）：49-56.

（责任编辑：张才德）

F 299.2

：A

：0528-9017（2014）04-0600-04

文献著录格式：马建静.城乡统筹背景下推进 “三分三改”的现状与对策 ［J］.浙江农业科学,2014（4）：600-604.

2014-01-25

温州市哲学社会科学规划课题 （12wsk273）

马建静 （1974-）,女,浙江温州人,讲师,大学本科,从事思政课程教学工作。E-mail：495685718@qq.com。