浅议建立国家储备林制度——关于落实国家储备林若干问题

詹昭宁

(国家林业局， 北京 100714)

浅议建立国家储备林制度
——关于落实国家储备林若干问题

詹昭宁

(国家林业局， 北京 100714)

就国家储备林的内涵、建立国家储备林的相关问题、发展储备林地区的选择及相关历史经验展开讨论，提出了完善国家储备林制度的几点建议。

国家储备林； 森林经理

前言

2013年中央一号文件明确提出“加强国家木材战略储备基地建设”。国家林业局印发了《全国木材战略储备生产基地建设规划(2013—2020年)》(以下简称《规划》)，在南方7省、区开展试点，已建成基地35.33万hm2，初步划定了5.83万hm2国家储备林[1]。2014年3月中国科学院和中国工程院八位院士联名致信李克强总理，提出建立国家储备林制度的建议。八位院士提出两点建议：一是在《规划》范围内，水光热、交通条件较好的南方15个省、区，第一期划定100万hm2国家储备林，储备培育大径级活立木资源；二是建设全国木材战略储备生产基地，木材战略储备林采取短、中、长树种(生长期)相结合的方式进行。初步测算，建成基地1400万hm2，每年可增加木材供应能力1亿m3。建议从2014年开始，中央财政每年安排专项资金用于木材战略储备基地建设。[1-3]

1 国家储备林的内涵

1) 国家储备林是为保障我国木材安全、缓解珍稀树种及一般树种大径级材结构性短缺而建立的，由国家统一收储、动用及轮换，具有一定规模和培育潜力的珍稀树种及大径级活立木资源。根据储备林功能不同，可以划分为一般储备林和战略储备林。一般储备林主要服务于市场调控，起到市场稳定和物价稳定的作用，是国家对木材市场进行宏观调控的经济手段；战略储备林具有全局性和长期性，主要应对事关国家安全和经济社会持续的突发事件，例如战争爆发和自然灾害。

2) 国家储备林属于立木的储存，而不是木材(原木)的储存。立木储存(生长)在林地，木材(原木)储存在贮木场。因此国家储备林实质上属于资源储备。

3) 为促使国家储备林生长良好，需要根据树种、树种起源、经营目标、立地条件等组织经营类型(即过去所说的作业级)；根据不同经营类型、不同年龄制定不同经营措施，实施科学作业。

4) 《国家储备林划定办法(试行)》[4]要求承储主体的森林资源状况以最新的森林资源二类调查成果为基础确定。 要求以小班为基础，所选择的林地需地位指数≥14或地位级中等以上；《办法》还要求，调查设计单位根据外业调查结果填写《国家储备林(后备林)小班划定基本情况表》。

这些要求符合森林经营的程序，也体现储备林对立地的要求。鉴于目前各地二类调查发展不平衡，所以要求承储主体还要进行外业调查。这个补充调查具有二类调查“复查”的性质，应该把过去调查中欠缺的部分项目内容加以充实，才能选出高地位级(地位指数)的小班，并在小班调查时，选择相应合适的经营措施。这样的“复查”有益于逐步开展科学的二类(森林经理)调查。同时也说明了森林经理对科学经营的重要性。

2 建立国家储备林相关问题的讨论

2.1 国家储备林宏观规划与微观落实

任何规划都属于宏观性质，只有通过微观实施才能保证得到落实。《国家储备林划定办法(试行)》[4]规定要以最新的森林资源二类调查成果为基础确定，同时落实到小班。这就保证了宏观规划通过微观实施得到落实。然而有的省并不以二类调查成果来确定，就难于保证微观实施的落实。

2.2 当前二类(森林经理)调查状况

二类(森林经理)调查以及森林经营由各省、区林业厅(局)组织实施，调查费用也由省、区支付。各省、区开展二类(森林经理)调查的状况取决于厅(局)领导人的认知和财政情况。一般来说林业重点省、区比较重视森林经理调查用于指导森林经营。但是发展并不平衡。

2.3 当前森林经理存在的问题

1) 人才欠缺。有的省林业勘察设计院，严重缺乏森林经理技术人才。如在编制森林经营方案时，分不清“森林经营类型”与“森林经营措施类型”，就是一个例子。

2) 编制森林经营方案中的造假现象。2005年国家林业局《关于进一步加强东北、内蒙古重点国有林区林木采伐管理的通知》(国家林业局林资发[2005]207号文件)指出：超限额、超计划采伐的现象得到一定程度的遏制，但是不按照规程进行伐区调查设计和伐区作业等违规、违法采伐林木的问题依然存在，有的地方还相当严重；同时严禁人为提高林分年龄、中幼龄林郁闭度等因子进行虚假设计；严禁擅自修改资源档案数据和伐区调查原始材料，从源头上制止乱砍滥伐现象。[5]如今在编制森林经营方案中也频频出现造假现象，虽然是个别现象，性质却十分恶劣。比如，有的林场做了森林经理调查，却没有书面成果材料，一级级推脱责任，试问林场没有森林经营方案，该如何组织实施？有的林场编制的森林经营方案是套用别的林场的，牛头不对马嘴，更谈不上科学、合理、有序地经营森林；有的编制森林经营方案根本不到现地调查，闭门造车。回想上世纪60年代，修改外业材料是要受降职、降级处分的，调查材料造假是犯罪行为。

3 发展国家储备林地区的选择

国家林业局印发了《全国木材战略储备生产基地建设规划(2013—2020年)》。八位院士提出在《规划》范围内水光热、交通条件较好的南方15个省、区，第一期划定100万hm2国家储备林，储备培育大径级活立木资源。笔者认为，除了在南方建立国家储备林外，还可以在一些珍稀树种适宜生长地区建立国家储备林，如红松、落叶松、樟子松和水曲柳等树种。辽宁草河口林场上世纪40年代营造的红松人工林，40年时已经有胸径40cm的，树高30m，长势良好，相当于天然红松林100年的状态；小兴安岭是红松的故乡，兴安落叶松是大兴安岭的乡土树种；内蒙古沙地樟子松人工造林取得很好的效果。目前黑龙江和内蒙古有50个林业局停止商业性采伐，并且要求在2015年编制森林经营方案。利用这个好时机，可以在调查后选出高生产力的小班作为储备林，小兴安岭和内蒙古其它林业局也可以在原有档案和补充调查后选择储备林，老林区土壤肥沃，通过集约经营，乡土树种的生产潜力会得到充分发挥。

4 历史经验和教训的探讨

中国林业建设65年来取得了很大的成绩，但也有过失误。这些失误究其原因，或者是违反自然规律，或者是不谙森林经营程序所致。

4.1 营造杉木速生用材林基地

1970年开始在南方营造杉木速生用材林基地。当时的政策是，营造0.66万hm2连片的杉木林政策给予补贴，在这个政策引导下，地方林管部门为了拿补贴 ，不顾立地条件适不适合，都向着0.66万hm2的目标迈进。其结果是杉木速生丰产林有1/3的不成活, 有1/3的成了小老树，有1/3的活了下来，成功率为33.3%。

4.2 森林分类经营

森林分类经营是1994年由广东省提出来的，原是为解决消灭荒山后新造林地管护资金来源问题，将森林划为商品林和生态公益林，把生态公益林的抚育和管理经费列入各级地方财政预算，同时实行生态公益林效益补贴制度，至于商品林则依托市场的发展机制。[6]这原是一个资金管理系统(林业经济系统)，而不是森林经营系统,后来将“森林分类经营”当成宏观的经营系统推向全国。在东北林区的许多林业局采用划大片的方法分类，更有甚者将林区森林划分为重点生态公益林、一般生态公益林和商品林，面积各占1/3，其目的是为了多拿生态效益补贴，同时也增加了对商品林的过伐。实际上在划大片的森林里，既有商品林，也有生态公益林，经营措施没有落实到小班，也不可能落实到小班，森林分类经营徒有其名。原因就在于当初没有看清它是“资金管理系统”的实质。

如今，二十多年过去了，对“森林分类经营”不乏有不同的看法。据悉，也有领导人看清楚它是个资金管理系统，可是要改回来又谈何容易。就算决心撤销这种划大片的做法，那生态效益补贴如何处理也是一个难题。

5 几点建议

5.1 森林经理实行宏观与微观管理相结合的制度

如前所述，森林经理由各省(区)组织实施。上世纪50年代，由中央林业部森林调查设计局管理，每年向各省(区)下达森林经理计划任务，并召开会议总结实施情况。1987年大兴安岭火灾之后，大兴安岭停止向林业部上交甲种育林基金，从而林业部停止向各省(区)下拨支持森林经理的资金。2002年以前，二类调查由资源司调查处分管，以后就没人管了，由各省(区)各自组织实施，这就造成了全国范围内森林经理发展不平衡。因为有的地区没有进行二类(森林经理)调查，所以每逢需要森林资源数据时，如确定采伐限额、中幼林抚育以及像这次“储备林”规划设计时，就搞一次资源摸底调查。

为推进森林集约化经营，有必要推行森林经理实行宏观与微观管理相结合的制度。宏观管理由国家林业局调控，微观管理由各省(区)组织实施落实，这样可为将来发展森林资源现代化管理——建立“森林资源地理信息系统”打下基础。缺乏森林经理宏观管理只会造成许多不必要的重复劳动，同时有碍森林经营科学化的发展。

5.2 国家储备林列入二类调查作业流程

建议国家储备林列入二类(森林经理)调查的作业流程，在进行小班调查时，遇到高生产力的林地和适宜树种，要标明该小班宜作为“国家储备林”并提出相应的“经营措施”。

5.3 国家储备林以二类调查成果为基础确定

国家储备林划定办法(试行)》[4]规定要以最新的森林资源二类调查成果为基础确定。国家在验收时要严格把关，没有按照以最新的森林资源二类调查成果为基础确定的，要坚决返工，国家储备林要坚决落实到地块(小班)，要坚持高生产力林地的标准。

5.4 关于国家储备林连片面积不低于33hm2的商榷

《办法》[4]提出：单个承储主体划入国家储备林的总面积不低于200hm2，以小班为基础，相对集中连片面积不低于33hm2。

“相对集中连片面积不低于33hm2” 的要求值得商榷。在南方山地进行小班调查，往往将一面山坡划为一个小班，有的一面山坡的面积都达不到33hm2。小班是最小的经营单位，林班是最小的管理单位，而在南方的森林经营方案中，往往能看到在小班里还划分有细班。出现细班的原因，就是小班区划不合理，一面山坡划为一个小班，山坡上部土层比坡下部薄，肯定不属于一个地位级(地位指数)。而要作为国家储备林，只能选取山坡下部的林分，先不说细班区划的不合理性，只说在这种情况下，难于达到33hm2连片面积的要求。在验收时，查看这个条件的落实就显得特别重要。

致谢： 本文承陈世清教授提供宝贵意见，谨致谢意！

[1] 顾仲阳.建立国家储备林 有绿色才有未来[N].人民日报，2014-05-29(10).

[2] 李娜，尚文博，田新程.拿什么来维护生态安全和木材安全? [N].中国绿色时报,2014-03-14.

[3] 陈永生，王钰.八院士致信总理建议建立国家储备林制度[N].中国绿色时报,2014-05-09(01).

[4] 陈永生，王鈺，国家储备林划定试行办法出台[N].中国绿色时报，2014-05-14.

[5] 国家林业局.中国林业年鉴[M].北京：中国林业出版社.2006：287.

[6] 詹昭宁.从划分林种谈起[J].林业工作研究,1996,(11):53-55.

DiscussionontheNationalReserveForestSystem-IssuesontheImplementofNationalReserveForest

ZHAN Zhaoning

(State Forestry Administration, Beijing 100714, China)

The paper discusssed the meaning of the national reserve forest, the issues of the system construction ,the selction of areas to carry out the system and the expirence of how to make it work, then put on suggestions about perfecting the national reserve forest sytem.

national reserve forest； forest management

2014-09-03

詹昭宁(1930-)，男， 原林业部资源司副总工程师、北京林学会原副理事长。教授级高工。从事森林经理、森林旅游研究。

F 326.20; S 757

A

1003-6075(2014)04-0001-03