广西集体林权制度改革后森林资源保护管理探讨

曾春阳，谭一波，韦昌游

(1.广西壮族自治区林业勘测设计院，南宁 530011； 2.广西壮族自治区林业科学研究院，南宁 530002；3.融安县林业局，广西 融安 545400)

广西集体林权制度改革后森林资源保护管理探讨

曾春阳1，谭一波2，韦昌游3

(1.广西壮族自治区林业勘测设计院，南宁 530011； 2.广西壮族自治区林业科学研究院，南宁 530002；3.融安县林业局，广西 融安 545400)

针对广西集体林权制度改革实施后，森林资源管理存在采伐制度不完善，公益林经营与补偿脱节，林农个体经营与林业产业化发展相矛盾，林权流转制度不健全，森林资源安全风险加大等问题，提出了严格采伐限额管理，完善公益林管理经营机制，构建新型林业合作组织关系，建立健全林权流转体系，加强森林资源保护体系建设等措施。

集体林权制度改革；森林资源；保护

引言

集体林权制度改革(以下简称“林改”)作为我国林业发展的一次重大变革，是现代林业适应当代社会政治、经济发展的历史性转变[1]。广西于2011年底基本完成了林改，林改充分调动了广大林农发展林业的积极性，解放了林业生产力，盘活了森林资源，激发了农村经济活力。但由于林地、林木所有权和经营权的细化，经营主体的多元化等，对森林资源保护管理产生了深刻的影响[2-4]。因此，根据广西的实际情况，就林改后森林资源保护和管理面临的形势、问题和对策进行一些探讨。

1 集体林权制度改革基本情况

2007年4月，广西钦北区、武鸣县开始进行广西林改试点；2008年10月，广西成立以自治区政府、党委主要领导人和林业厅主要领导为主要成员的林改领导小组；2009 年2月，广西14个地级市全面启动林改工作,防城港、北海、钦州等27个试点县全面开始林改[5-6]。2008 年，广西完成了9.47万hm2确权任务，为林改工作积累了一定的经验；2009 年，广西完成确权面积467.8万hm2，完成林权证发放面积247.2万hm2；2010 年，广西累计完成确权面积1226.7万hm2，累计完成发放林权证面积1013.3万hm2；2011年，广西累计完成确权面积1326.7万hm2；累计完成发放林权证面积11273.9万hm2，总体确权发证率为95.1%[7]。经过多年的努力，广西林改工作的各项指标均达到国家要求的验收标准，基本上完成了广西林改的主体改革任务。

2 林改后森林资源保护和管理存在的问题

2.1 采伐制度不完善，指标分配不合理

现行的森林采伐制度主要指采伐限额制度，根据《森林法》的规定，农村集体组织或个人需要采伐林木时，必须经过林业主管部门审批后取得采伐证。广西有着优越的自然条件，为全国最大的木材生产基地，同时广西有着众多的木材加工企业，随着木材加工企业产能的不断增加，使得资源消耗量逐年上升。当森林限额采伐指标与市场需求的不一致时，森林采伐制度的局限性日益凸显。而现《森林法》等森林保护法规还不能有效地解决这些问题。

林改后，林木产权分配给各农户后，各经营主体进一步得到了细化，加之各林业组织的成立后，经营主体呈现了多元化趋势，因而，林业主管部门对采伐指标的分配比之以前更加困难。在实际分配中，林业主管部门对采伐指标的分配存在极大的主观性，部分地方并不是按照消耗量小于生长量的原则，而是主观上把采伐指标分配分配一些与林业主管部门广西好的林农或者组织；还有地方为了体现所谓的公平公正，对指标采取抽签方式进行安排，使得应该被采伐的成过熟林没有被安排采伐，而有些没到采伐时间中林龄反而被采伐，部分林业主管部门滥用了采伐限额的权利，同时也是森林不能得到科学的经营[8]。

2.2 公益林补偿与经营脱节，农民积极性受挫

广西地跨北热带、南亚热带与中亚热带，自然生态环境优越，多样复杂，有着种类众多的野生动植物资源，而这些资源大都位于受人类活动影响较小的公益林区，受保护的公益林区自然丧失了林地对林农所有产生的巨大经济价值的机会，因而，对于公益林的保护将面临着极大的挑战。广西林改后，商品林的管理日渐成熟，各林农收益增长幅度很大。广西所占比例最大的桉树、杉木、马尾松三个树种的年平均纯收益，分别达到了(0.9～1.5)万元/hm2，(0.75～1.35)万元/hm2和(0.6～1.05)万元/hm2。相比之下，广西对公益林的管理也是分散到各林农主体，林农对公益林的经营管理负有责任，但是付出了与商品林一样或者稍少的经营成本后，只能获得国家或自治区每年固定、较少的补偿，到目前为止，广西集体林区国家级及自治区级公益林每年的补助均只有225元/hm2，与商品林的管理二者之间所获取的经济利益存在着巨大反差。这种经营机制严重打击了农民的积极性，直接影响到公益林质量和建设的稳定。

2.3 林农分散经营和产业化集约经营相矛盾

对于林农来说，森林资源经营管理与所获得的经济收入是息息相关的，只有获得更多的经济收入，林农才会有更高的积极性去经营和管理森林。但从林业产业化经营的模式来看，只有产业化、集约化、规模化经营才能把劳力、物资、资金等各种林业生产要素真正有效整合，有效降低生产单位运营成本。林改后，集体林确权后，原本相对集中的集体林被分山到户，一块地被多个主体所拥有[9-10]，由于林农技术、信息、资金等自身的原因，加之个体对经营模式、林业产业化思想认识上不足，林农个体自身容易产生单干的情况，难以形成产业化经营产生合力带来的益处。林农个体自身经营产生出来的产品经营很难在市场配置中占主动地位，而这种各自为政的行为也阻碍了林业各生产要素的有效配置，一定程度上影响了广西林业产业化集约经营。因此，如何有效解决林农分散经营和产业化集约经营将是林改后森林资源保护和管理的新的课题。

2.4 林权流转制度不健全，林农权益受损

广西集体林区大部分都是以桉树、马尾松、杉木为主的速生丰产林或者一般用材林，种植这些树种的经济效益可观性，势必进一步促进广西林权的流转。广西于2011年完成林改后，林权流转市场日益活跃，2012年林地流转的面积为28.66万hm2(数据来源于广西壮族自治区集体林权制度改革统计表)，占累计完成登记发证面积11273.9万hm2的0.25%。

目前，国家林业局还没有出台一部专门针对林权流转的法律法规。在实际林权流转工作中，交易双方仅能参照《森林法》《物权法》和《农村土地承包法》等一些相关法律法规，而这些法律法规对于林权流转的解释过于笼统，实际操作性不强。而因为没有专门关于林权流转的法律法规的制约，林权交易存在着操作不统一、不规范的现象。

当前，在集体林地流转过程中，很多林权流转没有经过审查和备案，没有实行公开招标，没有明确规定在流转中各方的权利和义务，没有聘请森林资源资产评估机构对林权进行公平公正的评估，更没有一套公开透明的流转方案。因而，交易双方在交易时凭着主观意识随意估价，甚至讨价还价，林农往往因为信息不畅等原因在交易中处于弱势一方，在林权交易中，林农利益在一个没有公平的环境中受到损害，即使在林农知道其自身利益受到损害后，其诉求也因没有相关法律作为支持而无法满足。

2.5 森林资源安全风险加大

森林在自然生长过程中，森林防火、林业有害生物、林木偷盗等问题不容忽视，因此，森林资源的经营管理存在着一定的风险性，经营主体的多元化使得森林资源管理的风险进一步加大，林农由于受到自身思想认识、资金、技术等方面的制约，其抗风险能力较差，林改后森林资源安全风险加大[11-13]，其主要体现在以下几个方面： 一是森林防火形势严峻。随着林改后林农对落实到户的山头地块进行自主经营，林农不经审批而随意炼山，火源分布广且难以有效管控。二是林业有害生物防治难度有所增加。林业有害生物具有一定的流行性和扩散性，一旦大面积流行和扩散后再防治难度明显要加大，因此，必须在爆发初期就加以控制，林改后林农自主经营，各级林业主管部门很难有效监控，往往要等到大面积爆发后才有所警觉。三是有害生物检疫工作难度加大。林权的多次流转、多元化的经营主体使得使用含有有害生物的种子、苗木的现象增多，增加了林业主管部门对森林植物的检疫工作难度。

3 森林资源保护管理的对策

3.1 严格采伐限额管理

森林采伐限额制度的实行，很好的对森林资源从源头上进行了保护管理，是森林资源管理的一项重要措施，它对森林资源的消长平衡起到了十分重要的作用，但随着森林分类经营、林改等政策的实施后，森林资源采伐限额制度也凸显出了一定的矛盾。一是广西可先通过对部分区县进行试点，对公益林和商品林进行森林采伐限额分类管理，人工商品林可采取一定的灵活性，生态公益林和天然林则要严格控制。二是在保证森林资源消长平衡的基础上，对于不同的经营主体，采取一定的灵活措施，一方面满足当地对木材资源的需求，另一方面维持本地森林资源的可持续发展。三是灵活实行采伐限额的结转制度。当前，各分类别的采伐限额指标是不能相互进行结转的，在实际操作可行的情况下，为了提高林农的积极性，可灵活实行采伐限额结转制度，调动广大林农经营森林的积极性。

3.2 完善公益林管理经营机制

林改后，广西森林资源保护管理的矛盾主要体现以种植桉树、杉木、马尾松为主的商品林、公益林两者经济效益的差距上。为进一步完善森林资源的管理经营机制，一是建立健全森林生态效益补偿机制。在现有相关政策的基础上，多方面、多渠道筹集资金用于生态公益林的补偿，可考虑根据国民经济水平的逐步提高而提高生态公益林的补偿资金，同时尽快出台生态公益林补偿的专门性法律法规。二是探索公益林多种经营机制。在确保不破坏公益林的前提下，林农可以通过林下种(养)植、择伐、间伐等方式，使得公益林除了补助外产生一定的、其他的经济效益，公益林的多种经营，既能保证公益林发挥的生态效益，又能发挥森林的经济效益，在一定程度上提高林农经营管理公益林的积极性。三是创新改革管理机制。可采用从林农的单个管理到承包、股份合作、专业合作的集体管理，引导农民发展多种管理形式和分配方式的管理制度，做到真正把公益林管活，公益林的生态效益管好。

3.3 构建新型林业合作组织关系

林改把集体的林地分山到户，原本属于一宗地块的林地划分为多个地块，经营主体变多，经营面积变小了，但从森林经营管理角度上考虑，规模化、集约化经营才能实现更大的效益。一方面，要在林权明晰、林农自愿的基础上，采取大户、联户经营、合作社、股份合作、公司、国有林场承包等形式组建新的林业经营实体，整合劳力、技术、资金等生产要素，提高在造林、产品销售等方面承受风险的能力。另一方面，根据广西自身特点，各种林业经营实体可以与斯道拉恩所、金光集团、各区直国有等具有先进造林技术和经验的单位合作，形成“公司(林场)+基地+农户”模式、产供销一条龙以及林业产业一体化的产业发展格局，既帮助林农解决木材销路和剩余劳动力就业问题、带动农民增收，又解决企业租地造林、原料缺乏问题，促进企业发展，实现双赢。总而言之，可以通过各种渠道和方法，在不损害林农自身利益的前提下，引导林农走新型的林业合作经营之路。

3.4 建立健全的林权流转体系

林改后，林权的流转经营已成为社会需要和社会相关主体的自发要求，也是现代林业发展的必然趋势。一方面，建议广西根据自身实际情况，尽快出台林权流转的相关法律法规，让森林资源流转有法可依，有据可循。另一方面，相关林业调查规划单位可以考虑组建森林资源资产评估机构，建成林改后与之配套的、为民所需的森林资源资产评估体系。到目前为止，广西还没有一家专业的森林资源资产评估机构，随着林权流转业务量的增加，势必成为林权流转发展的一个瓶颈。最后，要建立广西林权交易平台，实施林权流转统一监管，保障公平交易，防止农民失山失地。目前，广西现已建立了北部湾林权交易中心，从运行情况看，对规范广西的林权流转行为，保障林农合法权益，保证交易公开、公平、公正进行有重要作用。

3.5 加强森林资源保护体系建设

一是对林业基层管理人员宣传教育，提高基层的林业行政执法能力水平，同时，进一步增强林农森林资源保护意识，基层林业站可组织林农进行培训，提高其管护的自觉性和管护技能。二要在政府主导下，引导林农成立相关森林资源保护组织，提高林农处理森林灾害的能力。三是要加强森林保险体系建设，制定保险等级、赔偿标准、种类等，减小林农受灾后的损失，提高林农经营管理森林的积极性。2013年，广西壮族自治区人民政府印发了《关于加快发展政策性农业保险进一步促进农业持续稳定发展的若干意见》(桂政发[2013]55号)[14]，提出了广西森林保险在起步阶段，确定公益林和商品林和保险金额分别为0.6万元/hm2和0.9万元/hm2，政策的出台，极大的增强了森林资源受到危害时的抗风险能力。四是加强森林资源监测体系建设，建立起符合广西实际的监测方法，为广西森林资源和生态状况的可持续经营提供基础数据。

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DiscussionaboutForestResourcesManagementafterCollectiveForestRightsSystemReformforGuangxiProvince

ZENG Chunyang1，TAN Yibo2，WEI Changyou3

(1.Guangxi Forest Inventory & Planning Institute，Nanning 530011，Guangxi， China； 2.Guangxi Forest Research Institute，Nanning 530002，Guangxi，China； 3.Forestry Bureau of Rongan county，Rongan 545400，Guangxi，China)

A series of problems of forest resource management were caused after the implementing of collective forest rights system reforming in Guangxi province, including the imperfection of cutting system, disconnection between non-commercial forest management and compensation, contradiction between individual management and forest develop industrialization, imperfection of forest righst circulation system, incresement of forest resource risk etc. Base on the above issues, several suggestions were put forward in this article, such as strictly controlling of the cutting limitation, perfection of the management mechanism of non-commercial forest, construction of the new forest cooperation partnership, building of robust forest rights circulation system, perfection of the protection system of forest resources.

collective forest rights system reform; forest resources protection and management; protection

2014-09-16

2014-12-01

广西科技重大专项第五课题(桂财教[2012]22号)。

曾春阳(1981-)，男，江西省于都县人，工程师，硕士，主要从事林业调查规划设计、森林资源保护与管理研究等工作。

F 326.20; S 750

B

1003-6075(2014)04-0013-04