长株潭两型社会建设的财税法制对策研究

李 平

（湖南女子学院，湖南 长沙 410004）

长株潭两型社会建设的财税法制对策研究

李 平

（湖南女子学院，湖南 长沙 410004）

财税政策是国家对经济进行宏观调控的重要手段。长株潭城市群在获批为“资源节约型与环境友好型社会”建设综合配套改革试验区以后，该地区在财税制度方面也迅速做出了一些应对之策。但由于现行财税制度方面存在财政投入不足、调节手段单一及财税制度缺乏整体协调性、循环经济理念及绿色税收理念不强等局限性，因而难以两型社会建设发挥有效的促进作用。要想在长株潭城市群闯出一条发展循环经济建设两型社会的发展道路，我们一定要以“敢为人先”的湖湘精神，以循环经济绿色税收等理念作导向，努力克服现行财税制度中的制约因素及制度障碍，积极试验大胆创新，并在财政税收方面提出了一些创新性建议。

循环经济；两型社会；财税法制

2007年12月，经国务院同意，国家发改委正式批准长沙、株洲、湘潭（简称长株潭）城市群为“资源节约型与环境友好型社会”（简称为两型社会）建设综合配套改革试验区。财税政策是国家对经济进行宏观调控的重要手段，而财政补贴、税收优惠、购买性支出、财政信贷及政府投资等形式和手段更是推动循环经济发展与两型社会建设的最有力的政策工具。长株潭两型社会建设中财税政策虽然已经实行一些变革，但由于缺乏系统性及循环经济发展理念等，整体效果并不理想，因此，我们必须对现有的财税政策加以完善与创新。

一、长株潭地区循环经济发展与两型社会建设中财税制度的现状分析

在长株潭城市群正式获批为“两型社会建设综合配套改革试验区”以后，湖南省迅速成立了“湖南省长株潭两型社会建设改革试验区领导协调委员会办公室”（简称“两型办”），长株潭地区也迅速出台了各地区两型社会建设综合配套改革试验总体方案。在总体方案中都规定了对两型社会建设的政策体系和市场机制进行建立和完善，其中当然也包含了财税体制的建立和完善。

（一）长沙地区循环经济发展与两型社会建设中财税制度的现状分析

为了推进两型社会建设，长沙地区出台了《长沙大河西先导区环境保护综合配套改革实施方案》和《长沙大河西先导区资源节约实施方案》。在上述方案中规定：（1）建立生态补偿机制。按照保护者接受补贴，受益者给予补偿，损害者支付赔偿的原则，建立生态补偿机制。（2）建立资金保障机制。建立多元化的资金保障机制，一是完善财政分级投入机制，二是制定有关优惠政策，三是整合重大生态建设项目，积极申请国家、省有关能力建设、节能减排、流域治理、产业退出等专项资金。四是积极申请世界银行、亚行和国内银行的低息或无息贷款。（3）探索排污权交易制度。运用价格杠杆和市场手段，通过限量使用和交易将排污权产权化和市场化，成立长沙市环境资源交易所，在先导区进行试点。（4）实施支持循环经济发展的财税和收费政策。完善资源综合利用的税收优惠政策，调整和完善有利于促进再生资源回收利用的税收政策，理顺现有收费和资金来源渠道，积极探索建立和完善企业生态环境恢复补偿机制。

（二）株洲地区循环经济发展与两型社会建设中财税制度的现状分析

在《株洲市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体实施方案》中规定要深化财税体制改革。加大财政转移支付力度，出台横向财政转移支付办法，探索建立重点开发区向限制开发区、禁止开发区的横向财政转移支付机制；建立对清水塘、湘江株洲段等重点地区、重点企业治污专项转移支付制度。率先开展资源税、环保税等试点。建立“两型”项目（企业）认证制度，对通过认证的企业实行税收优惠。新办“两型”企业参照高新技术企业税减免执行。建立绿色产品认证和消费扶持制度，完善政府“绿色采购”制度。建立促进建筑节能的财税优惠政策。

（三）湘潭地区循环经济发展与两型社会建设中财税制度的现状分析

在《湘潭市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体实施方案》中规定要建立促进两型社会建设的财政引导机制：（1）建立政府财政资金投入、回收的滚动发展机制，推行资本化运作方式，强化政府资金的资本经营功能。（2）争取国家支持，试行上级财政转移支付专项资金打捆使用，提高财政资金使用效率。（3）制定鼓励和支持产业优化升级、资源节约、环境治理、生态环境建设、公共基础设施建设、科技创新体系建设的财政性政策措施。（4）设立“两型”社会建设产业发展专项资金，出台两型社会建设产业发展资金管理办法，采取财政引导、奖励、贴息等方式带动银行等金融机构以及社会资金的投入，扶持“两型”产业发展。（5）加大财政奖励与节能减排量挂钩等“以奖代补”的扶持力度。（6）实施政府绿色采购，并鼓励采购本地企业产品，建立采购目录，加大政府采购两型产品和自主创新产品的力度。

二、长株潭两型社会建设中财税法制的制约因素分析

为了促进当地循环经济发展和两型社会建设，长株潭各地区虽然根据当地的实际情况采取了一些财税政策，但由于这些政策缺乏整体协调性且财政手段单一、绿色税收理念不强因而实际效果并不显著。

（一）财税制度缺乏整体协调性，循环经济理念及绿色采购及税收理念不强

目前我国促进循环经济发展与两型社会建设的财税政策多以行政管理手段为主，虽然也采用了一些经济手段如：财政补贴、税收减免优惠等政策措施，但其力度和系统性明显不够有待进一步加强。长株潭各地区为了促进当地循环经济发展及两型社会建设虽然也采用了一些财税政策措施如生态补偿、排污收费及高新企业税收优惠等，但总体而言，长株潭地区在各自两型社会建设综合配套改革试验总体实施方案中规定的财税政策措施给人以“各自为政”之感，缺乏整体协调性，如长沙大河西先导区主要强调生态补偿、污染收费及排污权交易制度；株洲地区主要强调高新企业的税收优惠及税收减免；湘潭地区主要强调财政补贴、政府采购及“以奖代补”等。并且这些政策措施大多单纯以节约资源和保护环境为目标取向，循环可持续发展及绿色采购税收的理念不强。从微观层面看，每一项具体政策措施都是有效的，但从经济发展的宏观层面看，这些财税政策的整体效用就难以有效发挥。

（二）财政投入不足，调节手段单一，补贴不尽合理

根据国际经验，当治理环境污染的投资占国内生产总值的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善。[1]我国由于在环保方面政府部门间事权财权不明，中央环保支出占全国财政支出比例偏低，长株潭地区及国内其他地方都存在类似情况。长株潭两型社会建设财政投入不足的原因主要存在以下两个方面：一方面是长株潭两型社会试验区在财政投入方面缺乏统筹协调，各地区难免存在“搭便车”心理；另一方面是地方财力捉襟见肘，而中央现行财政转移支付政策造成“两头多中间少”（即东部沿海地区经济发达税收返还多、西部大开发中央投入多而中部返还少投入也少）的现象导致武汉城市圈及长株潭城市群两型社会建设财政资金投入不足。另外长株潭各地区财政手段各有侧重没有综合运用，调节手段单一，补贴也不尽合理因而难以发挥综合效力。

（三）税收创新力度不够，缺乏促进循环经济发展与两型社会建设的专门税种

由于没有“价格”为污染行为的削减提供恰当的奖励，结果必然是对环境容量形成过度的需求，解决这一问题的简明办法是对污染行为加征一个适当的“价格”（或称之为税），从而使得社会成本内在化。[2]目前我国已具有一些与环境有关的税种如：资源税、消费税、车船使用税与土地使用税等，但至今尚未设立针对浪费资源、污染环境行为或产品课征的专门税种，也没有形成稳定的专门治理生态环境和节约资源的税收收入来源，因而在一定程度上也就弱化了对建设两型社会的促进作用。我国现行税收政策绿色理念、循环经济理念还不强，“两型”程度还不高、“两型税收”体系不健全，还需要进一步完善创新。

三、长株潭两型社会建设中财税制度的创新

对于长株潭城市群的两型社会建设，中央只有目标要求，没有现成的改革方案和优惠政策，而是根据长株潭城市群的改革诉求给予相应的政策和权利。因此我们要想彻底改变过去那种“高能耗、高污染”的经济发展模式，努力闯出一条发展循环经济建设两型社会的发展道路，我们一定要以“敢为人先”的湖湘精神，以循环经济绿色税收等理念作导向，努力克服现行财税制度中的制约因素及制度障碍，积极试验大胆创新。

（一）财政制度及政策方面

1.增加投资性财政支出，拓宽投资渠道

发展循环经济建设两型社会需要有点到面，由重点企业、园区、产业的试点到全面推行，因此要从财政政策上扶持两型社会的建设。扶持两型社会建设首先应加大财政对两型行业的投资力度，确保两型社会建设具有稳定的资金来源。湖南省政府应通过地方立法形式确定一定时期内财政环保支出占GDP比例或占财政支出的比例，并明确环保投资增长速度要略高于GDP增长速度。同时，还要积极拓宽投融资渠道，多渠道筹集两型行业发展所需资金，如向中央申请投资，鼓励和支持引进国外资金及民间资本对两型行业的投资等。

2.创新转移支付制度，尝试横向转移支付

财政转移支付制度是1994年我国财政管理体制改革中建立的一种政府间为解决财政失衡而无偿转移财政资金的再分配制度，一般是指上级政府对下级政府的预算补助。目前我国中央对地方的转移支付主要有两种方式：一是来源地的税收返还，二是直接补助。东部沿海地区经济发达向中央财政缴纳的税收因而获得的返还也多，西部地区因实行西部大开发战略也获得了大大超过中部地区的财政投入，客观上也就造成了中央财政转移支付“两头多中间少”的状况。在长株潭城市群获批两型社会建设试点的战略机遇期，我们必须改革完善现行转移支付体系，将财政能力、支出需求、辖区人口总量及地理特征等因素纳入综合考量争取获得更多的财政支持。同时，我们还可以在长株潭地区尝试横向转移支付制度，全面推进两型社会建设。

3.规范政府采购制度，推行政府绿色采购

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，这是我国《政府采购法》给出的定义。其中第九条明确提出“政府采购应当有助于国家的经济和社会发展目标，包括保护环境”，因此，政府采购可以成为国家推动循环经济发展与两型社会建设的重要手段。根据我国的实际情况同时借鉴国外的经验，在长株潭两型社会建设中我们不仅要规范政府采购制度，更要积极推行政府绿色采购制度。所谓政府绿色采购，就是在政府采购中着意选择那些符合国家绿色认证标准的产品和服务，它涉及政府办公的所有环节。[3]

4.完善财政补贴制度，发挥综合调节效力

财政补贴是指国家财政为了实现特定的政治经济和社会目标，向企业或个人提供的一种补偿，是一种无偿的政府支出。一般有两种做法：一是直接的财政资金补贴，如价格补贴、企业亏损补贴及财政贴息等；二是间接性财政补贴，如利润不上缴、减免税收及先征后返等。针对目前长株潭地区财政补贴施行手段单一难以发挥综合调节效力的现状，我们应经济完善补贴制度，对符合促进循环经济发展与两型社会建设的产品和企业，我们应综合运用价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、利润不上缴、减免税收、先征后返及加速折旧等多种调节手段，吸引更多的个人与企业积极投资两型行业并确保他们有利可图，发挥综合调节效力，推动循环经济发展与两型社会建设。

（二）税收制度及政策方面

长株潭两型社会实验区的确立，为中部崛起提供了新的契机。中央在优惠政策制定上不仅要划地理圈，更要划产业圈，让中部地区尽快享受区域优先发展的“国民待遇”，赋予中部与东部、西部及东北同等的开放政策，同时借鉴东部沿海开放、西部开发以及振兴东北工业基地的经验，争取同等的税收优惠政策支持长株潭经济一体化发展。[4]为此，我们一定要将长株潭城市群作为一个整体，积极主动大胆地进行税收制度及政策方面的改革与创新，具体是做好以下几方面的工作：

1.树立整体意识加强管理合作，强化绿色发展理念

党的十八大提出了“推进绿色发展、循环发展和低碳发展”的执政理念和“建设美丽中国”的美好目标。广义而言，“绿色发展”可以诠释为“生态健康、经济绿化、社会公平、人民幸福”四个方面的有机统一。[5]而税制改革与创新有利于促进绿色发展，同时对循环经济发展及两型社会建设也具有重要的推动作用。因此，长株潭城市群作为建设两型社会实验区一定要将城市群作为一个整体，树立整体意识大胆创新，对长株潭城市群内部的所有税收制度与政策进行清理和调整，切实理顺税收征管关系，建立互惠互利的税收分配机制，加强城市内税收协调与合作。同时，我们要先行先试的勇气改革城市群内的消费税，强化绿色发展理念。事实上，消费税的制度设计在逻辑上天然与绿色发展理念相吻合，但由于现行消费税征税范围不完整、税率设计偏低及征税环节存在漏洞因而导致消费税难以有效发挥对绿色发展的促进作用。因此我们必须完善消费税的征税范围、适当提高税率和加强税收征管来强化绿色发展理念和有效促进绿色发展。

2.完善现有税种尝试新的税种，发挥绿色导向功能

绿色税收是指政府为为了保护环境筹集环境保护资金，合理开发利用自然资源，强化纳税人环境保护行为，推行绿色生产和消费，实现可持续发展目标而征收的一系列税及税收措施的总称。如前所述，我国现行的税制不利于循环经济的发展和两型社会建设，要想在长株潭城市群获得两型社会建设实验的成功，我们必须长株潭城市群率先尝试完善和“绿化”相关税种，发挥绿色税收的导向功能。如按前述要求调整消费税，根据资源节约和环境友好的目标改革增值税、优化所得税、完善资源税、改进城市维护建设税、适时开征环境保护税和燃油税等新的税种，强化绿色导向功能，实现社会的可持续发展，

3.优化税收优惠调整减免政策，促进两型社会建设

在改革与完善相关税种的基础上，要想确保两型社会建设取得成功，我们还必须调整和优化税收优惠和减免政策。为了鼓励社会对资源节约和环境保护方面的投入，长株潭城市群可对该试验区内符合两型社会建设目标的行业和企业实行所得税优惠、税前还贷及提高固定资产折旧率等优惠措施，率先优化相关税收优惠政策，吸引社会资金加大对两型产业的投入。在调整有关减免税政策方面，我们不仅可对长株潭城市群内开办的环境保护型、资源节约型的高新企业实行减免税政策，而且也可以对城市群内废旧物资回收经营企业实行减免税政策，另外对于一些关键性的、节约和环保效益显著但因价格等因素制约其推广的重大设备和产品，城市群可在一定期限内实行增值税减免政策等。同时，我们还可在城市群内将生物性化肥农药和可降解塑料列入可减免税范围，取消剧毒农药、农膜等减免税政策。通过优化税收优惠调整减免政策来发挥税收对符合国家政策经济的引导和激励作用，从而促进长株潭两型社会的建设。

[1] 武普照,吴 昊.建设资源节约和环境友好型社会的财税政策研究[J].山东财经学院学报，2006,(1):39-42

[2] [美]威廉.J.鲍莫尔，华莱士.E.奥茨著．循环经济理论与政策设计[M].严旭阳译.北京：经济科学出版社，2003:148.

[3] 韩庆华.促进循环经济发展的财税政策研究[M].北京：经济科学出版社，2009:197.

[4] 宇 红.改革现行税制,促进长株潭两型社会建设[J].学术论丛，2008,(44):84-85.

[5] 牛文元.中国科学发展报告2010[M].北京:科学出版社,2010:4.

A Research on the Countermeasures of Finance and Taxation Law on the Construction of Resource Conserving and Environment Friendly Society of Changzhutan Agglomeration

LI Ping
(Hunan Women’s University, Changsha 410004, Hunan, China)

Fiscal policy is an important means of macroeconomic regulation and control. After the Changzhutan agglomeration in the approved as “Resource Conserving and Environment Friendly Society” construction of comprehensive reform of the trial area, Changzhutan area in the fi scal and taxation system is quickly made some countermeasures. But because of the lack of fi nancial investment, single regulation means and taxation system lacking overall coordination, and the concept of circular economy and green taxation idea is not strong limitations of the current tax system, it is difficult to play an effective role in promoting the “resource conserving and environment friendly society” construction. Therefore, it is proposed to take a development road in Changzhutan agglomeration, and we must regard “Huxiang spirit of daring to be the fi rst” and the circular economy and green taxation theory as the guide, overcome the existing tax system of constraints and institutional barriers the positive test, and boldly innovate. It puts forward some innovative suggestions as to the fi scal and taxation.

circular economy; Resource Conserving and Environment Friendly Society; fi scal and tax law system

D922

A

1673-9272(2014)04-0079-04

2014-05-06

湖南省教育厅高校科研一般项目：“两型社会建设和财税制度的创新研究”（编号：11C0687）。

李 平（1973-），男，湖南隆回人，湖南女子学院讲师，研究方向：经济法学及女性权益维护。

[本文编校：徐保风]