新型农村社区建设中的农民主体性彰显问题研究

常 安，陈伟航

(西北政法大学行政法学院，西安710063)

一、问题的提出

从2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次明确提出“农村社区”概念至今，新型农村社区建设在我国已经走过了八个年头，其数量和规模在全国各地不断扩张，也涌现出了“一村多社区”“一村一社区”和“多村一社区”等多种模式。随着2012年以来国家城镇化进程的加快，各地更是将新型农村社区建设作为城镇化规划的重中之重。

新型农村社区的发展，为加强农村发展活力、推动城乡一体化进程、改变随着市场化、城市化以来农村人口、资源要素的迁徙而导致的空心化格局起到了重要作用。但是，在这蓬勃汹涌的新型农村社区建设大潮中，也存在一些值得警惕的现象，如过于强调建设速度、建设规模而不顾当地发展实际的“被上楼”“被社区”现象，再如新区建设占用农户承包地未能加以有效、及时补偿等侵犯农民财产权益，甚至产生种地无田、就业无门、低保无份的“三无”农民现象，以及在新型农村社区建设规划的编制、建设过程中，基本上以政府相关部门为主导，缺乏广大农民群众的身影，即广大农民群众只是城镇化大潮中有关政策的被动承受者，而非积极主体。这些现象，无疑不利于广大农民群众基本权益的保障，也不利于农村的整体稳定与和谐，因此，必须引起高度关注。

新型农村社区建设的制度初衷，旨在破除城乡二元结构、构建新型工农城乡关系、让广大农民平等参与现代化进程共同分享现代化成果。新型农村社区建设，必须以保障广大农民群众的政治、经济、文化权利为圭臬，也必须充分彰显广大农民群众的主体地位。我们必须认识到，新型农村社区建设，是以广大农民群众为主体，是以保障农民基本权益为目的，是以广大农民群众的民生福祉是否得以改善为评价标准。本文着重对新型农村社区建设中的农民的主体性彰显问题作进一步的探讨。

二、政府、市场、农民:新型农村社区建设中的主体性问题

新型农村社区的出现，既有国家加快市场化、城市化进程的整体背景的影响，也是当下中国为了应对内地部分农村空心化而进行的合村并居等措施之后的结果。因此，新型农村社区建设，自始至终都离不开国家力量的参与，也是国家在新时期应对“三农”问题的一个重大战略选择。而新型农村社区在具体建设中所涉及的大量的人流、物流、信息流等资源要素的重新规划和配置，也只有依靠国家的统筹规划和安排才能顺利进行。新型农村社区建设的提出，是实现政府职能从管治到服务的转变、发挥政府在社会管理服务中的基础作用的需要。

另外，在市场经济的大背景下，企业作为市场主体，也成为新型农村社区建设中的重要力量。国家鼓励社会资本投向新农村建设，鼓励企业和社会组织采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业，鼓励企业以多种投资方式建设农村生产生活基础设施，并给予相应的税收优惠、管护费用补助等政策。而新型农村社区是否顺利建设，也同样依赖于新型农村社区背后的经济实力支撑以及其适应市场经济的能力。

因此，在一些地方的新型农村社区建设中，提出了“规划先行、政府主导、群众参与、市场助推、产业支撑”的方针，强调政府在新型农村社区规划、建设、资源配置中的主导地位，强调市场和产业等要素的力量支撑，这些无疑是必要的。但广大农民群众在新型农村社区建设中是否仅仅是一个被动的参与者?恐怕值得商榷。新型农村社区建设，涉及到数以亿计的农民群众的切身利益;新型农村社区建设的目的，也是为了破除城乡二元结构、构建新型工农城乡关系、让广大农民在市场化的大潮下平等地参与到现代化的进程中并平等地分享到现代化和市场化的发展成果。而对于村落历史、现实情况、村落发展走向，广大农民群众同样也更为了解。农民群众是新型农村社区建设的主体，既是直接受益人，更是推动新型农村社区建设的主体力量。严重忽视农民在新型农村社区建设中的主体地位，就会造成政府“一头热”的现象，农民的“缺场”直接导致农民对参与新型农村社区建设的热情不高，自力更生的主体意识非常缺乏。因此，建设新型农村社区的总体实施路径应倡导“政府引导、群众自建、市场助推”，即在政府进行规划设计、政府和市场共同给予基础设施投入等方面的扶持引导中，突出农民群众的主体地位，农民的事情农民办，农民能够自己做的自己做，能够联合做的联合做，政府不大包大揽，而是引导农民民主理财、自我管理，引导农民自愿、积极、有序地建设新型农村社区。

尊重农民及农民的首创精神，依靠农民自己推进乡村的发展，这也是改革开放三十年来我们党指导农村工作及农村发展的成功经验。城镇化建设的目标，不是将农民转变为市民，而是成为“职业化的新型农民”①，而这样的新型农民完全有资格也有能力成为新型农村社区建设的主人公。乡村小康社会的建设，归根到底是要靠农民群众的双手。新型农村社区建设中普遍遭遇的“政府大力提倡，农民不买账”现象正是源于不能正确处理政府与农民的关系，农民对社区建设的认同感和参与度极低。推动新型农村社区建设，不是只依靠国家力量或者政府与市场分工协作就可以完成的工程，农村社区建设的主体不应是单一的而应是多元化的。政府、市场、农民三者在新型农村社区建设中都是不可缺少的主体，尤其是农民群众是最为中坚的力量，“政府的特长是统筹规划、制度设计、资源引入和公共财政供给，市场的特长是实现资源配合的最优、敢于创新和冒险、产生规模经济，据此，需要在农民公民意识、公民权利、参与公共事务、农民组织化、支援互助服务、社会共同体建构等方面彰显农民的主体性”［1］。我们在制定新型农村社区的发展规划方面，既要充分了解广大农民群众的意愿，也要充分发挥广大农民群众的积极性，将广大农民群众最迫切希望解决的实际问题优先考虑，同时在具体规划中充分尊重广大农民群众的意见，进而做到统一规划与因地制宜相结合，而非不分区情、村情的一刀切。

新型农村社区建设的宗旨在于改变行政组织管理模式，从“村社一体”“政社不分”到“村社分离”“政社分工”，适应市场化改革，构建多元主体合作共治，突出农民的主体地位。我们提倡和鼓励社会资本投向新农村建设、企业和社会组织以多种方式参与到新型农村社区建设之中，但不能越俎代庖。新型农村社区建设的主体是广大农民群众;新型农村社区要想找到适合本区域特定的发展之路，也只能依赖于广大农民群众的集体智慧;而新型农村社区的进一步发展与农村的长远稳定，也同样需要充分调动广大农民群众的积极性与动力，需要将农民组织起来，使之更好地适应市场化、城镇化的需求。因此，除了鼓励企业和社会资本在新型农村社区建设中发挥作用，我们更应该大力支持发展多种形式的新型农民合作组织，按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，通过农民合作社这样一种载体使得农民能够以集体的力量和智慧来适应市场经济的大潮。在具体操作中，应安排相应的财政投资项目直接投向符合条件的合作社，将引导国家补助项目形成的资产移交给合作社管护，增加农民合作社发展资金，在税收、政策等方面给予优惠，扩大农民合作社在农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目中承担的规模;通过多方途径增强农民合作社的经济能力与发展能力，进而以农民合作社为载体，组织、集聚广大农民群众的力量与智慧，发挥广大农民群众在新型农村社区建设中的主体作用。

三、经济权利保障背后的政治权利与权利主体性彰显问题

新型农村社区建设是对农村既有人力、土地、资源等方面的一种重新配置，必然不可避免的涉及到广大农民群众的政治、经济、社会等多方面的权益维护与保障问题，在具体调研中，比较常见的是农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等财产、经济性权利问题。如在新型农村社区建设中，很多地区采取了“多村一社区”的兴建模式，那么，原有村落的节余土地指标归属、“三资”归属问题，为了统筹规划、合理利用土地而涉及到农民的承包地、宅基地问题，以及农民集中安置后原有的房屋财产评估问题，均涉及到农民切身的经济、财产权利的保障。这些权利的保障程度，也直接涉及到农民对于新型农村社区建设的认同和支持度，更关系到整个农村的稳定与和谐。

新型农村社区建设中所凸显的上述农民权益保障问题，从表面上看似乎主要集中于财产、经济等方面的权益。但究其实质，实际上仍然需要归诸于农民的政治权利，归诸于农民在新型农村社区建设中的主体性地位问题。新型农村社区建设打破了传统的户籍分割，实行同城同保，缩小因身份的不同所带来的城乡差别，本质上是取得宪法所赋予的平等的基本权利，享受到同等的教育、医疗、社会保障等方面的待遇，平等地分享现代化建设所取得的成果。农民是新型农村社区的主人，农民的主体地位是新型农村社区建构的根本保障。在新型农村社区建设中，赋权于民，赋予农民充分的知情权、参与权、选择权、决策权和监督权，确保农民的自主参与和自主决策，才能使新型农村社区建设符合农民的真实意愿，才能真正解决社区建设各环节中出现的矛盾和争端。

土地是农民最大的资产，土地权益是农民最重要的权益，从根本上来说，农民将土地视为生存保障是因为农民缺乏其他社会保障。以目前新型农村社区建设中矛盾较为集中的土地征收征用与补偿问题为例，表面上看，这仅仅涉及国家在经济管理方面的调控以及对农民经济利益方面的补偿，就农民权利而言属于社会经济权利。但实际上，无论是征收标准还是补偿标准的技术化操作，乃至农民对于土地到底是该拥有承包权还是所有权的社会经济权利配置问题，归结到最后其实都是农民的政治权利问题，即农民在市场化、城镇化的大潮下，面临人力、资源、信息等要素重新配置的格局之下如何能真正行使自己当家作主的权利。在新型农村社区建设中，农民的权利得以实现和保障，经济利益方面的确立和保障固然重要，但更为重要的是真正保障农民参与和管理到诸如新型农村社区的规划设计、重大利益分配、重大经济、社会事项、重大设施建设等公共事务的权利，并充分保障农民就上述公共事务表达自己意愿的权利，在农民权利受到损害时，能够保障农民的权利救济和权利恢复通道的畅通无阻。农民拥有法律赋予的土地权利，同时公平地享受政府提供的包括社会保障在内的公共服务。上述问题，都早已超出我们所说的经济社会权利的范畴，而是纳入到政治权利的范畴，而政治权利的核心，则在于农民作为新型农村社区建设主体之主体性的彰显。

实践中的拆迁难题，工作量大且难度高，运行非常困难，难题的症结就在于农民群众对政府的不信任和拆迁工作的透明度不高。如果把农民群众的意愿放在第一位，举动公开透明，在社区建设和新房建设中倾听农民群众的心声，在农民群众所关注的拆迁补偿办法、新建住宅户型、回迁价格等问题上让农民群众拥有充分的知情权、参与权、选择权和监督权，汇集农民群众的智慧、凝聚农民群众的力量，拆迁难题很快就会迎刃而解。以“被上楼”现象为例，实践中之所以有不少农民被赶上楼，究其原因主要是农民在自己土地上的权利贫困造成的，这不仅关涉的是农民的经济社会权利，更重要的是其背后的政治权利的缺失。农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民的意愿。政府的决策关系到公众的切身利益，政府在做出决策之前最为关心的问题应该是农民愿不愿意去“上楼”，同时要告知农民为什么要“上楼”，倾听农民群众的意见和建议，保障农民在沟通、协商中享有充分的话语权、知情权和监督权。新型农村社区建设的推进，不能脱离法律法规，不能脱离实际，要充分考虑农民的当前利益和长远生计。新型农村社区建设的过程就是农民参与的过程，在新型农村社区建设中，必须坚持从群众生产、生活需要出发，集中解决农民群众最基本、最迫切、惠及面最广的实际问题，充分尊重民意制定规划，真正体现“大家的事，大家议，大家定”。

因此，在新型农村社区建设中，我们必须注意对于农民政治、社会、经济等基本权利的保障，防止将新型农村社区建设简单的理解为土地利用和经济利益的效益最大化，而如何确保农民在市场化的大潮下与其他社会主体的谈判、协商中处于平等地位，防止农民的财产权益受到损害，一个核心措施即是确保新型农村社区建设中农民的主体地位的彰显。农民在新型农村社区建设过程中，其知情权、话语权、主人翁意识得到增强，农民迁居新社区以后，精神面貌和社区治理都会相应发生变化，这无疑有利于推进基层民主政治的发展和社会的稳定，为新型农村社区建成后的健康可持续运转打下重要基础。

四、新型农村社区建设与村民自治

如果说在经济活动中可以通过建立农民合作社等方式加强农民的经济谈判能力，进而使其更适应市场化、城镇化的要求，从而更好地发挥农民在新型农村社区建设中的主体地位，那么，在新型农村社区建设中农民经济、社会等基本权益的保障与农民主体地位的发挥，同样需要取决于村民自治这一宪法规定的基层群众性自治制度的有效运行。社区自治是社区建设的本质所在，新型农村社区建设也是实现村民自治的有效途径，是完善村民自治、扩大基层民主的重要载体。

新型农村社区建设的首要任务是农民对新型农村社区的认同归属感，要获取农民的认同和支持就要彰显农民在新型农村社区建设中的主体地位。农民既是建设者又是受益人，因地制宜、尊重民情，提供令广大农民群众满意的公共服务，自然离不开原有的村民自治。新型农村社区建设与村民自治相结合，村民自治通过“民主决策、民主管理和民主监督”，为农民群众提供表达意愿和需求以及管理村庄事务的平台，同样，新型农村社区建设的宗旨在于完善农村的社会管理和公共服务功能，利用社区资源满足农民群众的政治、经济、文化等多方面的需要，提高农民群众的生活质量。对于农民群众来说，农村社区的建设和村民自治具有同质性，都是为了实现国家与农村社会的良性互动。从社会发展角度，“农村社会从静止、封闭向开放、流动转变，基层民主自治制度从‘村民自治’向‘居民自治’转变”［2］。通过开展农村社区建设，可以健全乡村治理机制，提升村级组织的管理水平，使社区在提高农民生活水平和质量上发挥服务作用，在维护乡村社会稳定以及完善村民自治上找到新的突破口。

我国现行《宪法》第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。2010年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，对于村民委员会的界定是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”(第二条)，“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准”(第三条)。但在实践中的新型农村社区建设尤其是“多村一社区”模式下，采取的是合村并居的方式，原有的村委会不复存在;在具体操作中，一些地区以新型农村社区建设要坚持“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”的原则为理由，只强调党委领导、政府负责，或者再考虑到市场的力量，而不考虑群众参与，更谈不上群众的主体地位。根据我国《村民委员会组织法》的规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，须“经村民会议讨论同意”，显然这是一个必备环节，不能视为虚设。另外，对于涉及村民利益、村集体经济组织的财产等事项，也需经村民会议讨论决定方可办理。

在新型农村社区建设尤其是“多村一社区”模式中，在各种矛盾冲突及现实利益日益多元化的广大农村地区，简单的村民委员会组织形式或不完善的社区组织形式已经不适应农村多样化、多层次的乡村社会需求。“多村一社区”建设需要将各个村落的文化整合，提高村民较差的认同归属感，处理好中心村的实际选择与资源合理分配以及村与村之间、村民与村民之间、多村合并的社区与原村庄之间的复杂关系，在这样的过程中如何体现村民自治、尊重合并村庄村民的意愿，是否能够真正落实“民主决策、民主管理和民主监督”，都是需要在新型农村社区建设中加以注意的问题。

村民自治的动力来自于基层农村社区的需要，农民群众有表达和维护利益的需要，政府主导型的新型农村社区建设中更需要村民自治来内外呼应、相互匹配。在新型农村社区建设中，政府主导是对农民群众需要的制度进行顶层设计，从外部供给制度规划;而如村干部的管理等很多村务已不属于国家行政管理的范畴，政府过多干预本应属于自治的事务就会超越基层民主的边界，村民自治的内部自我管理才是与外部制度构建呼应的真正契合。新型农村社区建设是一个双向互动的过程，相比于自上而下的外部干预，农民真正置身其中的村民自治自下而上的参与更为重要。在市场经济蓬勃发展的今天，农民群众的民主要求和能力都是在不断提升的，政府在搭建制度平台后，要充分尊重农民群众的意愿，注重培养农民的参与精神和自治能力，而不是替代做决策。

新型农村社区建设的政治功能的总体趋势是向着更高层次的村民自治②迈进，调动农民参与公共事务管理的积极性，让农民成为真正的主人。新型农村社区在政治民主建设的过程中，应该坚持做到“村情村民知、村事村民议、村财村民理”三方面内容，从村干部的选举和管理、村庄大事的决策、村务财务公开到村民自治章程和村规民约的完善，为村民自治制度的确立和运行提供良好的组织基础和制度保障，逐步发展成为有组织的、长期而又稳固的村民自治体系。农民是村民自治和社区建设的主体，新型农村社区怎么建设要尊重农民的需要、意愿和选择。新型农村社区建设和村民自治都要尊重乡村社会自有的运行逻辑，与乡村社会本身的规则和环境匹配，突出农民的主体地位，二者才能真正契合，农村社区才能发挥其自身的优势和作用。

因此，在新型农村社区建设中，我们应当强调国家力量的统筹规划和主动引导，强调市场力量和其他社会组织的积极作用，但核心还在于广大农民群众集体力量和智慧的发挥，尤其是农民作为新型农村社区建设主体地位的彰显。政府主导的新型农村社区建设，并不意味着政府依靠行政命令包办新型农村社区的建设，新型农村社区建设也必须在宪法和法律的轨道中运行，尤其应当遵循我国现有村民自治制度的相关规定。“农村社区建设是村民自治的深化和加强”［3］，通过村务公开、村民会议等村民自治的制度模式，使得广大农民群众真正成为新型农村社区建设的主体力量，进而确保农民基本权益的维护、农村的整体稳定与和谐。尊重农民意愿，激发农民主体意识，是建设新型农村社区的基础，农民既是创造的主体，又是价值的主体。增强村民民主自治意识，提高村民参与社区建设和管理的能动性和能力，是社区建设成功与否的关键所在。

五、结语

在新型农村社区建设中，国家和市场都是不可或缺的力量，但是我们必须认识到，新型农村社区建设的主体是广大农民群众，只有依赖于广大农民群众的集体智慧，新型农村社区才能找到适合自身的发展之路。确保新型农村社区建设中农民的主体地位的彰显，加强对农民政治、社会、经济等基本权利的保障，是解决新型农村社区建设中出现的难题的根本之路，是真正对农民群众利益的维护。新型农村社区建设与村民自治合作共生，二者相辅相成，我们应该认识到并充分运用二者的密切关联，使新型农村社区建设与农民的主体性不脱节。

管理民主是新农村建设的政治保证，它显示出对农民群众政治权利的尊重和维护。只有进一步扩大农村基层民主，完善村民自治制度，真正让农民群众当家做主，才能调动起农民群众的积极性，真正建设好社会主义新农村。特色化建设决定着新型农村社区的经济形态和发展方向，各地的社区建设要从本地实际出发建设有各地特色的农村社区，形成多元化、个性化的社区特色，防止社区建设中出现千村一面、千篇一律的“脸谱化”问题。新型农村社区建设带来的农地所有权由农民转入政府手中，使农民的生产和生活发生了根本改变，新型农村社区关系的主题还是农民的利益，农民是新型农村社区建设的主角。在新型农村社区建设中，应该动员农民自愿参与，尊重农民意愿，设身处地为农民着想。政府要主动转变职能，明确自身定位，以维护农民的根本利益为出发点和落脚点，培养农民的主体意识、公民意识和责任意识，彰显农民的主体性地位。

注释:

①职业农民有文化、懂技术、会经营、晓政策、建组织、讲文明。参见：孔德斌，刘祖云.社区与村民：一种理解乡村治理的新框架［J］.农业经济问题，2013(3).

②也有学者定义为“农村社区自治”，认为农村社区自治的产生与发展是对村民自治的制度继替。参见：袁方成，李增元.农村社区自治：村治制度的继替与转型［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2011(1).

［1］社会管理体制改革研究课题组.合作主义：城乡社区一体化中政府、市场、农民的关系［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2012(2).

［2］项继权.从“社队”到“社区”：我国农村基层组织与管理体制的三次变革［J］.理论学刊，2007(11).

［3］郑广永.以农民为本 建设农村社区：当前农村社区建设中值得重视的几个问题［J］.北京联合大学学报：人文社会科学版，2012(2).