城投类企业实行全面预算管理的思考

颜永翔

摘要：

全面预算管理是现代企业管理的重要手段，城投类企业在战略转型过程中，更应该重视和加强全面预算管理。从全面预算管理的内涵出发，深入分析城投类企业实行全面预算的意义和作用，以及全面预算管理现状和存在的问题，并结合当前的形势，提出相应的对策与建议。

关键词：

城投类企业；全面预算管理；对策与建议

中图分类号：

F2

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）01-0023-02

全面预算管理作为国外先进的企业管理制度，从20世纪90年代流入我国，已逐步被越来越多的企业所接受。2001年4月，财政部发布《企业国有资本与财务管理暂行办法》要求企业应当实行财务预算管理制度，2008年5月财政部等五部委发布《企业内部控制基本规范》明确要求企业实施全面预算管理制度，这些制度的出台，标志着全面预算管理作为企业内部管理控制的一种主要方法，无论从理论上还是从实践上已经在我国得到广泛认同。因此，为加快战略转型，建立现代企业管理制度，适应市场经济发展需要，城投类企业作为地方政府融资平台，必须进一步重视和加强全面预算管理工作。

1 全面预算管理的内涵

全面预算是指在企业战略目标的指导下，为合理利用企业资源，提高企业经济效益，而对企业的生产、销售和财务等各个环节进行统筹安排，它反映的是企业未来某一特定期间（一般不超过一年或一个经营周期）的全部生产、经营活动的财务计划。

全面预算管理是企业内部控制的一种方法，是兼具规划、控制、沟通、激励、评价等功能为一体的综合贯彻企业经营战略的管理工具。它以效益为出发点，以市场为导向，以企业财务管理体系作保障的全面控制公司经营活动的一种管理模式。

在现代企业管理实践中，企业管理者只有广泛采用现代管理理念，才能充分认识全面预算管理的意义；只有懂得如何科学编制全面预算，善于运用全面预算管理，才能使企业成长为真正的现代企业。因此，实行全面预算管理对企业发展有着重要的战略意义和作用，尤其对于亟需加快战略转型的城投类企业而言，意义和作用更加明显。

2 城投类企业实行全面预算管理的意义和作用

城投类企业是指由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，也称地方政府融资平台公司，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、投资开发公司、投资控股公司、投资集团公司等。在城投类企业内部实行全面预算管理，对其顺利转型，建立现代企业管理制度都具有十分重要的意义和作用。

2.1 城投类企业实行全面预算管理的意义

（1）实行全面预算管理是城投类企业战略转型的需要。

从2010年起，国家陆续颁发了国发[2010]19号等一系列文件，用于规范城投类企业，加强地方债务风险控制。城投类企业为了适应国家宏观调控，以及自身发展的需要，正逐步从纯粹的地方政府融资平台向市场化经营主体转变，因此，建立现代企业制度，规范经营收入和支出，防范投资风险和财务风险，需要城投类企业实行全面预算管理。

（2）实行全面预算管理是城投类企业内部管理的需要。

随着城投类企业逐步转型为真正的市场经营主体，现在的管理模式和制度已不能适应企业的发展需要，必须构建法人治理结构，建立健全各项管理制度，尤其是全面预算管理制度，加强内部管理，控制投资和成本支出，增强自我造血功能，提升经济效益和社会效益。

（3）实行全面预算管理是城投类企业经营管理的需要。

城投类企业经营业务中不仅包括对城市基础设施项目的投融资，也包括经营管理授权范围内的国有资产、资源，国资委每年都会实行绩效考核。因此，实行全面预算管理，预测全年经营情况，不仅能够保证管理责任清晰，财务控制有力、预算考核有效，而且能够将各项经济业务纳入可控范围之内，确保完成上级下达的各项任务。

2.2 城投类企业实行全面预算管理的作用

（1）提升管理能力，实现企业战略目标。

随着国家对地方政府融资平台的规范和调控，城投类企业的战略转型势在必行。由于城投类企业的特殊身份，战略转型对企业管理者的管理水平和管理能力都提出了很高的要求。因此，通过全面预算管理，将企业战略目标进行分解，采取预算的制订、执行、监控、考评等一系列手段，使企业的经营管理符合战略目标，确保最大程度地实现企业战略目标。而且，在转型过程中，城投类企业还可以通过全面预算反馈信息，动态的调整企业战略规划和目标，提升企业的战略管理能力和水平，尽快实现转型成功。

（2）提高运营效率，实行有效监控和考核。

城投类企业一般都是以集团公司的形式出现，通过全面预算管理，可以事先预测集团及子公司使用资源的效率和对各种资源的需要，并合理配置有关资源，提高运营效率。而且通过预算的制订、执行，对各项经济活动实施事前、事中控制，在事后通过对比分析、考核来评价集团及子公司，发现企业在运营等方面的偏差，并及时纠正偏差，使城投类企业按照战略规划和目标前进。

（3）加强内部控制，防范经营管理风险。

全面预算管理不仅设定了城投类企业的经营目标，也分析了企业身处的环境，预测了下一年度的经营情况。因此，在编制预算时，可以事先发现潜在的风险，并采取相应的措施防范，在预算执行时，加强内部控制，可以从容应对各类风险，从而达到规避和化解经营管理风险的目的。

3 城投类企业全面预算管理现状及问题

3.1 城投类企业全面预算管理的现状

城投类企业作为地方政府融资平台，首要任务是为地方城市基础设施建设融资，因此一般都重融资轻管理，重建设轻经营。通过与全国各地城投类企业交流了解得知，由于全国各地的城投类企业分别处在不同的发展阶段，因此，市场化程度较高的基本实行了全面预算管理，如上海城投、合肥建投，市场化程度较低的尚未实行全面预算管理，如一些县级城投类企业。但是，随着城投类企业战略转型的加快，越来越多的城投类企业意识到需要构建合理的法人治理结构，建立现代企业管理制度，尤其是全面预算管理制度。endprint

3.2 城投类企业全面预算管理存在的问题

虽然城投类企业越来越重视全面预算管理，并以此作为重要手段对子公司实施管控，但在全面推进过程中仍存在一些问题，具体表现在：

（1）对全面预算管理认识不够、理解不深。

由于城投类企业是为了地方政府融资而产生的，大部分企业管理者是从政府相关部门调任，缺乏企业管理经验，对全面预算管理更是意识淡薄，有的甚至把它当作一种数字游戏，或者认为只是财务部门的事情，根本不把它当回事，导致整个集团及子公司根本不编制全面预算，或者消极应付全面预算管理，使得企业内部管理混乱。

（2）全面预算偏离公司整体战略规划。

在城投类企业规范和转型过程中，有的没有制订战略规划，有的虽然制订了战略规划，但并没有按照战略规划来执行，因此，即便城投类企业实行了全面预算管理，但全面预算由于没有战略作为指引，使得全面预算常常处于本末倒置的状态，与战略目标相互冲突，难以取得预期的效果。

（3）缺乏有效的组织支持。

我国企业在实行全面预算管理的过程中，普遍存在缺乏有效的管理组织支撑，城投类企业也不例外。一是内部未设立专门的全面预算管理部门，多由财务部门兼任；二是其他各部门认为全面预算是财务部门的事，往往不参与预算编制，导致预算与实际有点脱轨；三是子公司有的实行了全面预算管理，有的未实行全面预算管理，使得整个企业集团全面预算管理不全面；四是城投类企业管理的子公司层次、类型和业务都比较混杂，母子公司管控不到位，使得全面预算管理难以执行到位。

（4）配套措施不健全。

全面预算管理涉及预算的编制、执行、考核等，由于在实际操作过程中，大部分城投类企业对实行全面预算管理的配套措施不健全，考核评价体系未建立，导致存在重编制轻执行，或者重执行轻考核的现象，甚至存在执行随意性较大，造成预算与结果偏差很大，难以确定产生差异的原因，全面预算管理形同虚设。

（5）全面预算管理人员水平不高。

全面预算管理作为一种先进的管理手段，需要管理人员具有全局观、大局观，对事物未来发展的研判具有前瞻性。但在现实中，很多城投类企业从事全面预算管理人员企业管理意识不高，经验不足，使得全面预算的编制不够科学，作用难以发挥。

4 城投类企业实行全面预算管理的对策与建议

“凡事预则立，不预则废。”城投类企业要想在战略转型中抢占先机，提高市场竞争力，就必须制订合适的发展战略，全面推行全面预算管理，不断改进和完善。为此，针对上述问题，提出以下对策和建议。

4.1 制订发展战略，确定战略目标

发展战略是一个企业的行动纲领，战略目标是企业为之奋斗的方向，而全面预算管理目标必须以发展战略为导向，与战略目标相适应。因此，城投类企业在战略转型过程中，必须结合行业特点及自身实际情况制订合适的发展战略，明确战略目标和实施路径，为实行全面预算管理奠定基础。

4.2 树立全面预算管理理念

全面预算管理是一种集战略化、系统化等理念为一体的现代企业管理模式，城投类企业要真正转型为市场主体，形成核心竞争力和市场竞争力，就必须树立全面预算管理理念，加强全面预算管理工作，未雨绸缪，通过动态监控，适时调整，实现战略目标。

4.3 建立全面预算管理组织保障体系

全面预算管理涉及面较广，不是单单依靠哪一个部门就能完成，必须从上到下统筹考虑。因此，集团及子公司要构建相互关联的多层级的预算管理体系，在董事会下设立全面预算管理委员会，从财务部等各相关职能部门抽调骨干组成，各子公司由财务部牵头设立全面预算管理小组，根据母子公司管控模式，沟通对接全面预算，最终形成整个集团的全面预算。其他各部门要支持配合全面预算工作，使全面预算相对准确，并通过参与编制全面预算，更好的理解和执行全面预算工作。

4.4 完善考核评价体系等配套措施

全面预算管理只有制订相应的考核评价办法，定期对全面预算执行结果实施绩效考核，才能保证全面预算工作的有序开展。因此，城投类企业要依照行业特点以及公司经营特点，针对不同部门，不同类型子公司制定不同的预算考评和激励机制，公开、公平、公正实施绩效考核，并将考核结果与个人利益挂钩，促使全体人员认真对待全面预算，使全面预算得到真正的贯彻执行。

4.5 全面提高预算管理人员水平

全面预算的编制主要是依靠预算管理人员通过分析公司经营情况，结合经济环境等对下一年度进行预测。要想全面预算相对准确，预算编制人员就必须要有前瞻性和较强的形势预判能力。城投类企业每年涉及的资金几十亿甚至上百亿，更要求全面预算管理人员有较高的预算管理水平和能力。因此，城投类企业更要加强对全体人员进行宣传教育，督促全体人员树立全面预算管理理念，多方面学习全面预算管理经验，为全面预算的编制、执行打下良好的基础。

综上所述，全面预算管理已成为国内外企业广泛运用的现代化管理方法，尤其是城投类企业作为政府融资平台公司，更应该清楚的认识到，实行全面预算管理将有助于提高市场竞争力，加快实现战略转型。因此，要重视和加强全面预算管理，转变观念，更新认识，增强意识，通过全面预算管理，合理调配资产资源，提高经济效益和社会效益，促进城投类企业不断发展壮大。

参考文献

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