英国对食品安全责任主体法律责任立法的借鉴研究

李佳洁，王 宁，王志刚，郑风田

英国对食品安全责任主体法律责任立法的借鉴研究

李佳洁，王 宁，王志刚，郑风田

（中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872）

我国食品安全事故之所以屡禁不止，一个重要原因就是对食品生产经营者处罚力度过轻甚至对有些行为没有规定相应和相当的处罚。《中华人民共和国食品安全法》从颁布实施4年多的效果来看，法律中仍存在不少问题。食品安全问题并不是我国独有的社会现象，英国在第一次工业革命时期也经历了食品安全从混乱到有秩的过程，这与其食品安全立法的逐渐完备有着密切关系，值得我国借鉴。本文通过对英国食品安全立法的演变历史研究，探讨了我国相关立法的借鉴之处，并提出3项立法修订建议，达到强化我国食品安全责任主体法律责任，改善我国食品安全现状的目的。

食品安全；法律责任；立法强化；惩罚；英国

食品安全事故不仅对广大人民群众的身体健康和生命安全构成威胁，甚至会动摇政府的公信力，威胁社会的稳定。我国每年的食品安全事件层出不穷[1]，这背后既有企业的失德，更有监管的漏洞，昭示着我国食品安全监管正面临着“系统性失灵”的困窘[2-3]，而缺乏高效完整的食品安全法律制度保障是监管不利的重要原因。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）作为应对我国食品安全问题而制定的国家大法，是保障食品安全重要的法律依据，然而从颁布实施四年多的效果来看，不难发现，《食品安全法》仍存在不少问题，特别是在法律责任规定方面。食品安全事故之所以屡禁不止，一个重要原因就是对食品生产经营者处罚力度过轻甚至对有些行为没有规定相应和适当的处罚。

食品安全问题及事故并不是我国独有的社会问题，各国都曾经历过类似阶段[4-6]。纵观英国的历史，其在第一次工业革命结束后就出现过与我国相似的食品安全事件频发期，而其从混乱到有秩的过程，与食品安全立法的逐渐完备和成熟，特别是对违法主体法律责任的严格制裁有着密切关系，而这个演进过程非常值得我们借鉴。本文从研究英国食品安全立法演进历史和经验角度入手，对比两国相关法律条文的差距，并对此方面的立法修订提出建议。

1 英国对食品安全责任主体法律责任规定的立法演进历史和经验借鉴

学习英国对食品安全责任主体法律责任的立法演进，对完善我国现有法律具有重要的借鉴意义。与我国相似，英国的食品安全法律规定了食品安全责任主体需承担的法律责任，不同的是对于食品生产经营者的民事处罚方面，例如惩罚性赔偿，英国主要采取判例制，未放入法律中进行规定[7-8]。

1.1 英国立法对食品安全责任主体法律责任规定的演进历史

英国在食品安全的立法可追溯到19世纪中期。当时食品搀假是英国面临的最主要的食品安全问题，重大食品安全事件频繁发生推动了英国食品安全立法的发展。1860年英国颁布法令授权地方当局打击各地的食品搀假和搀毒行为，但该法令并不是真正意义上的法律，不具有强制性。1872年颁布的《禁止食品、饮料与药品搀假法》可以视为近代英国的食品安全立法趋向强制性的过渡。1875年的《食品与药品销售法》成为英国第一部食品安全方面的法律，是现代英国食品安全立法的先驱。

1875年《食品与药品销售法》第3条规定了对食品掺假行为的惩罚：任何人不得或允许他人在食品中混入、添加、染色或涂抹任何成分，对人类健康造成损害，或者故意销售该类产品的，第一次违反将处以50英镑的罚金；之后仍屡次违反的，则被认定为犯罪并处以不超过6个月的监禁和重体力劳动改造。第7条规定，销售不符合成分或营养规定的食品被处以不超过20英镑的罚金，而在第9条规定，故意销售有问题食品而不加以提醒，或者偷工减料以至于严重影响到食品质量的，处以不超过20英镑的罚金[9]。《食品与药品销售法》中虽仅规定了20～50英镑的罚金，但在19世纪中期，20英镑是普通工人一年的平均工资水平，按照零售价格指数计算，1875年20英镑相当于2013年的25 440英镑的购买力[10]。由此可见，1875年《食品与药品销售法》对于食品掺假售假的处罚是严厉的，有效地抑制了当时违法事件的发生。

1938年英国颁布了《食品与药品法》，第一次把食品卫生立法与当时的食品搀假立法有机结合，成为了一部名副其实的食品安全法[11]。1955年，英国再次对《食品与药品法》进行了修订，此次修订巩固了1938年的《食品与药品法》、1938年法案中关于对动物屠宰场所的补充规定、1950年《食品与药品法（牛奶、乳制品以及人造奶油）》以及1954年《食品与药品法》修正案。法案在第5条赋予英国农业、渔业和食品部部长有权对向食品中掺入化学物质而对人类造成健康损害或以正常消费量消费时对健康产生累积危害的行为进行惩罚，经过简易程序定罪的，处以不超过50英镑的罚金或3个月以下监禁，或二者并罚，经循公诉程序定罪的，则处以不超过500英镑的罚金，或2年以下监禁，或二者并罚。1955年的《食品与药品法》更加强化了对食品安全责任主体的惩罚措施，并且比1875年《食品与药品销售法》严厉的多。

1984年英国制定了《食品法》，该法令对违法主体的惩罚条款基本继承了1955年《食品与药品法》的内容，所不同的是不再规定罚金的最高金额，而只是描述为不超过“法定最高”的标准。

《食品法》在食品生产技术革新带来的新问题面前应付不足，促进了1990年《食品安全法》的诞生。《食品安全法》虽被认为是针对立法机构和政府部门设定的，以“纲领方针政策”为主要特征的软法，但仍然对食品安全责任主体的法律责任进行了明确的规定。法令第35条指出，对阻碍他人行使法案条款，或无正当理由未向他人行使提供帮助或相关信息的，根据具体情节可通过简易程序定罪并处以不超过标准规格最高水平，即第5水平的罚款（根据英国1982年《刑事司法法》的规定，第5水平为5 000英镑）或3个月以内的监禁；对违反法案的其他行为（包括准备或已经销售、提供、暴露或宣传不符合食品安全标准，并对人体健康造成危害的食品的一切行为），如果通过简易程序定罪的处以罚金或6个月以下监禁，或二者并罚，如果经循公诉程序定罪，则处以罚金或2年以下监禁，或二者并罚。关于罚金的制定，如果是由于触犯第7、8、14条法案的规定，则处以2万英镑的罚金，对触犯其他条款的，则为法定最高限度。具体来说，第7条规定了各项可引起人类健康损害（包括即刻健康损害和累积性危害）的各项犯罪行为，包括向食品中加入非法物质、非法减少食品成分、非法对食品进行处理并且有意销售给消费者；第8条规定了任何人准备或意图销售、提供、出示或广告宣传不符合食品安全要求的食品的行为，或向上述人提供资金支持或委托销售等违法行为；第14条则主要体现在保护消费者上，任何人销售非天然或不符合质量规定的食品而造成消费者损害的即被认为有罪。

英国1990年的《食品安全法》对食品安全责任主体的惩罚措施为之后制定各类具体的食品法规条例提供了重要参考。1995—2002年间，英格兰、苏格兰、北爱尔兰共有87项有关国内食品和进口食品的条例参考性地应用了《食品安全法》第35条款有关规定，如2002年《英格兰对中国进口食品和饲料的控制条例》中规定了对中国进口商违反条例的行为将处以不超过第5水平标准的罚款或3个月以内的监禁的惩罚措施[12]。

英国并没有将惩罚性赔偿（punitive damages）制度写入食品安全立法中。事实上，惩罚性赔偿制度起源于英国，在英美法系国家已经存在了200多年的时间，但有关惩罚性损害赔偿金的规则基本上都是通过判例创制的，明确规定惩罚性损害赔偿金的法案很少。不过，虽然没有明确的立法支持，受害人依然可以在符合相应条件下获得适当比例的惩罚性赔偿。有关的限制条件包括：1）当赔偿金不足以惩罚被告或者阻止他人做出相似的行为，可要求惩罚性赔偿；2）要求惩罚性赔偿的原告必须是被告行为的直接受害人；3）被告如果已经因为自己的不法行为受到惩罚，那么可能不会被施加惩罚性赔偿。英国法院对于可以判处的惩罚性赔偿数额的审查比较严格，但是允许越来越多的案件适用惩罚性赔偿金制度[13]。惩罚性赔偿的数额一般不会固定，主要以受害者的损失为依据。一般认为，如果惩罚性赔偿金超过补偿性赔偿金（compensatory damages）的3倍，那么就可能被认为过高，但是如果补偿性赔偿金数额不是很高的情况下可以有例外[14]。

1.2 英国立法对食品安全责任主体法律责任规定的特点总结

根据上述分析，总结英国食品安全立法中对食品安全责任主体法律责任规定，归纳如下。

1.2.1 惩罚制度严苛，持续加大对违法行为的惩罚力度

英国的食品安全法同时规定了刑事与行政处罚，具有相当的惩戒力度，而且从其立法演进过程来看，对违反者的惩罚措施越来越严苛，例如从1875年《食品与药品销售法》最高50英镑的罚款到1955年《食品与药品法》最高500英镑的罚款，再到1990年《食品安全法》5 000英镑的罚款，从1875年最多6个月的监禁，到1990年最高2年的监禁，无不展示了英国持续加大惩罚力度的历程。

1.2.2 以损害消费者健康为衡量标准

英国的食品安全法律强调以人为本的概念，以对人类造成健康损害或以正常消费量消费时对健康产生的累积危害作为判定违法行为的重要衡量标准。

1.2.3 慎重实施惩罚性赔偿制度

目前英国对实施惩罚性赔偿制度持慎重态度。巨额的赔偿数额是否能有效实现惩罚性赔偿的制裁和遏制他人的功能，而且是否会产生其他负面问题，争议较多，英国通过制定法律，对可以实施惩罚性赔偿的条件进行了约束，并且通过制定赔偿上限等方式进行了规范。

2 我国对食品安全责任主体法律责任立法的分析

我国《食品安全法》强化了食品生产经营者为食品安全的第一责任人，并在第九章的规定了食品安全责任主体的法律责任，包括行政责任（第84～92条）、民事责任（第96、97条）以及刑事责任（第98条），其中刑事责任主要依据的是我国刑法的相关规定。2011年2月，全国人大常委会通过了《刑法修正案（八）》，其中第143和144条对现行刑法有关食品安全犯罪的规定做出了重要修改，明确了食品安全犯罪的刑事责任，加大了对食品安全犯罪的处罚力度。2013年5月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》正式施行，明确了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准和司法认定标准，统一了新型疑难案件的法律适用意见。在当前食品安全犯罪事件猖獗的情况下，强化食品安全刑事责任十分必要和及时。而我国的《食品安全法》主要集中于对责任主体行政责任和民事责任的规定，主要的问题表现在以下几个方面。

2.1 对民事责任的规定在实际操作中存在一定问题

我国《食品安全法》第96和97条确立了食品生产经营者违反本法的民事责任，包括食品生产经营者对消费者的补偿性赔偿以及首次提出的损一罚十的惩罚性赔偿责任。然而仔细研究法中关于惩罚性赔偿责任的相关规定，不难发现其相应规定存在一定的问题[15]。《食品安全法》将惩罚性赔偿的标准设置在食品价款10倍的做法是值得商榷，由于食品价格普遍较低，不安全食品对消费者造成的健康损害，无法用食品价款的10倍来衡量，即使进行了惩罚，因赔偿金过低依然无法发挥惩罚性赔偿的3个基本功能，即对补偿性赔偿制度不能对受害人提供充分补救情况下的补偿功能；对具有不法性和道德上应受谴责行为的制裁功能；以及支付巨额赔偿金的方式使他人从中吸取教训而不再从事此行为的遏制功能[16-17]。2.2 对食品安全责任主体行政责任的规定较为笼统且惩罚力度不够

我国目前对食品安全责任主体的刑事责任和民事责任的追究刚刚起步，而消费者对违法生产商的维权意识也较单薄，相比之下，由政府监管部门对食品安全责任主体的行政处罚就显得尤为重要。我国《食品安全法》对食品安全责任主体所承担行政责任的规定中，主要存在的问题包括：

2.2.1 处罚力度总体偏轻

《食品安全法》中规定的行政处罚主要包括没收物品、罚款，对于情节严重的，吊销许可证，并且规定吊销许可证的单位相关主管人员5年内不得从事食品生产经营管理工作。首先，惩罚轻重的依据有待商榷。按“违法生产经营的食品货值金额”的高低设定惩罚额度的做法值得商榷，因为食品货值金额无法衡量其可能对消费者带来的健康损失，不少食品货值虽然廉价，但对人类健康的危害却极其巨大[18]，食品中微量毒性成分，就可致人死亡，而且在监管上如何衡量方面也不具备操作性，是仅仅衡量这一批的货值金额，还是所有食品，因此将食品货值金额作为实施行政处罚轻重的依据有待改进。其次，罚金不够高，《食品安全法》中规定，如果违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，处以二千元至五万元的罚款，对违法货值金额超过一万元的，处以货值金额5倍到10倍的罚款，二千至十几万元的罚金对一般的食品企业而言，并不是太大的负担，违法成本不高，就很难发挥到惩戒作用。再次，惩罚力度过轻，最严厉的惩罚仅仅是吊销许可证，虽然有5年不得入行的规定，但在我国的实际情况往往是被吊销有关证照后又重新开业，这固然有监管方面的漏洞，但法律没有规定严格的违法者市场退出机制，也是一个重要原因。

2.2.2 对违法行为的认定较为笼统

目前我国《食品安全法》对责任主体违法行为认定的分类主要是按照未经许可即生产经营食品等相关产品（第84条）、食品等相关产品不符合食品安全标准（第85条）以及食品等相关产品的包装、标签和原料不符合相关规定（第86条）进行的，这样的分类未将故意违反食品安全标准以及严重危害消费者健康，特别是造成恶性食品安全事故行为的惩罚和一般性食品安全事故区别开来。食品安全问题按产生的动机可分为故意型和过失型两类。过失型是指食品在加工或储藏过程中被生物、化学或物理的有害物质意外（非故意）污染而造成的食品安全问题，这类问题可以通过实施危害分析关键控制点（hazard analysis critical control point，HACCP）管理体系，规范供应链各环节操作程序进行预防性控制，降低发生的风险。而故意型食品安全事故则不同，它主要指人为掺假、造假、甚至掺入有毒、有害的非食品原料，或者明知具有食品安全隐患仍然生产销售等行为而造成的食品安全事件[19]。我国目前的食品安全问题不同于其他国家，最显著的特点就是故意型食品安全事故过多，违法分子利欲熏心、明知故犯，故意的污染和掺假，为谋取经济利益不惜生产经营有毒、有害食品，“三聚氰胺奶粉”、“地沟油”、“瘦肉精”、违法违规使用各类非法添加剂等恶性事件的发生都是典型表现。不同于过失性食品安全问题，故意型食品安全问题是完全可以控制的，其中严惩违法者就是一个很重要的控制手段。而我国《食品安全法》中第85和86条是对违法行为情节描述过于笼统，并未将故意型与过失型食品安全违法行为区分开来，加强对对故意违法行为的惩罚。

2.2.3 未对屡次犯法行为进行从重处罚的规定

由于食品安全违法行为成本不高，处罚不严，责任主体所需承担的法律责任较轻，导致多次犯法的行为屡有发生，而《食品安全法》中并未对屡次违法行为提出进行从重处罚的规定，这从一定程度上削弱了法律的执行力。

3 英国立法对修订我国《食品安全法》中食品安全责任主体法律责任的借鉴建议

英国食品安全立法的演进历史以及具体条文规定，对修订我国《食品安全法》，强化食品安全责任主体法律责任，具有重要的借鉴意义，归纳为以下3点。

3.1 惩罚措施评判应以损害消费者健康为依据

应借鉴英国食品安全法，贯彻以人为本的方针，在对食品安全事故责任主体的惩罚上，应将对消费者带来即刻或长期累积性健康危害的程度作为惩罚依据。

3.2 加强惩处力度，建立阶梯式处罚等级

针对我国《食品安全法》目前对食品安全责任主体的惩罚力度偏轻的问题，应借鉴英国食品安全立法的模式，整体加强惩处力度，特别是加强对故意掺假等违法行为的罚款力度，仅仅吊销许可证，是远远不够的，应该确保责任主体和相关负责人一旦违法将终身不得进入食品行业。另外，《食品安全法》不应笼统列举禁止生产经营的行为，并按照货值金额制定处罚条例，而应将违法行为按照是否为故意违法和是否对人体健康造成或潜在造成的危害程度，建立阶梯式处罚等级（图1），特别应重罚故意违法行为和严重危害消费者健康的食品安全责任主体，除需承担相应的行政责任和刑事责任以外，还应立法要求监管部门对相关人员备案，并跟踪追查后期处理，并规定其10年内禁止从事食品安全法涉及的所有相关行业，情节严重者，终身不得从事，以此杜绝类似事件卷土重来。对屡次犯罪者，应加重判罚，可令监禁时间和罚款金额翻倍处理。

图1 按照食品安全责任主体违法性质和对人体健康危害程度而设立的阶梯式处罚等级Fig.1 Stair-shaped penalty system toward the major responsibility according to the severity of hazards to human health

另外，考虑到我国的国情，目前存在大量10人以下食品小作坊和摊贩，他们所带来的食品安全问题隐患不容小觑，但考虑到其经营规模和收入，可在立法处罚中对食品小作坊和一般性食品企业分别制定罚金上限。

3.3 慎重规范惩罚性赔偿的使用条件和范围

虽然大陆法系国家在民事程序上不承认惩罚性赔偿，但最近几年，不少大陆法系国家，包括我国在内，有认可惩罚性赔偿的趋势[20]。我国《食品安全法》中虽在第96条引入了惩罚性赔偿措施，但它在食品安全领域的使用和完善将是一个长期的过程。一方面目前“十倍价款”的规定存在赔偿数额过低的问题，但另一方面也应防止英美国家频繁巨额惩罚性赔偿给社会所带来的负面影响，所以对惩罚性赔偿在我国食品安全领域的实施应慎重规范。建议在立法中应借鉴英国的做法，对允许使用惩罚性赔偿的使用条件进行限定：1）当可证明被告是生产中故意掺入有毒、有害非食品原料或者销售明知掺有有毒、有害非食品原料的，并且或者严重危害人体健康的，可要求惩罚性赔偿；2）只有当补偿性赔偿金不足以惩罚被告或者阻止他人做出相似行为的时候，才可要求惩罚性赔偿；3）原告必须是被告行为的直接受害人，才可要求惩罚性赔偿。此外，对惩罚性赔偿金额的规定上，也可效仿英国的做法，即惩罚性赔偿金应不超过补偿性赔偿金的3倍，并且设置上下限。

4 结 语

作为食品安全监管的法律依据，我国《食品安全法》对食品安全责任主体应承担的民事责任和行政责任的规定较为笼统且处罚力度不够，这将不利于我国食品安全问题的最终解决。本文发表之时正值《食品安全法》修订在即，我们认为应当充分借鉴英国食品安全立法的演进过程规律和法律条文，继续完善《食品安全法》条款，强化食品安全责任主体法律责任，以改善我国食品安全现状。

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Suggestions from the UK on the Legislative Enhancement of Food Safety Liability in China

LI Jia-jie, WANG Ning, WANG Zhi-gang, ZHENG Feng-tian

(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The frequent occurrence of food safety scandals has become one of the most serious problems in China. One of the most important reasons may be due to the lack of stringent penalties from food safety laws and regulations to offenders. Although the Food Safety Law of the People’s Republic of China has been issued and enforced for four years, there are still quite a few issues that need to be revised. Food safety issues are not a unique phenomenon in China. During the fi rst industrial revolution, the UK has also experienced similar food safety crises. It turns out that the process of improvement of their food safety status is closely related to the improvement of food safety laws. This article reviews the historical evolution of food safety legislation in the UK, discusses the current food safety legal system in China, and puts forward three suggestions on regulating food safety liability in the Food Safety Law of the People’s Republic of China.

food safety; legal liability; legislative enhancement; penalty; Britain

TS201.6

A

1002-6630（2014）09-0291-05

10.7506/spkx1002-6630-201409057

2013-07-04

国家社会科学基金重大项目（11&ZD052）；教育部人文社科项目青年项目（13YJCZH078）

李佳洁（1981—），女，讲师，博士，研究方向为食品安全。E-mail：jiajieruc@163.com