河南省人地挂钩模式探析

河南省人地挂钩模式探析

□潘涛 张世全 张霭丽 宋利利 郭大刚

人地挂钩是近年来国家探索解决新型城镇化和土地节约集约过程中用地矛盾问题所采取的新政策。2011年国务院下发《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号），提出人地挂钩政策河南先行先试的明确要求，这是国家对河南的一个“特许”，旨在推进城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩，加快城乡统筹发展，实现以人为核心的城镇化。为贯彻落实国务院指导意见，2012年6月，河南省人民政府与国土资源部签署了省部合作协议——《国土资源部河南省人民政府共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》，约定双方共同推进河南省人地挂钩政策试点工作。两年来，河南省国土资源部门在推进人地挂钩政策实施方面做了大量工作，先后启动了省、市两级试点，选择新乡、洛阳和信阳三市作为省级人地挂钩试点，选择16个市、县（市）作为市级人地挂钩试点，在“人往哪里去、地从哪里来、钱从哪里出”等方面进行了有益探索。分析研究总结试点市、县做法，将对“人地挂钩”政策在河南省的全面推进具有积极的指导意义。

一、市、县人地挂钩模式特点

（一）新乡市——城乡一体化模式

新乡市是国家农村改革实验区和河南省统筹城乡发展实验区，2012年7月省政府又把该市确定为人地挂钩政策试点市。新乡市着眼于市域城乡和经济社会协调发展，着眼于为广大农民群众安居乐业创造条件，优化土地、人口、产业布局，构建中心城市、县城、重点镇、新型农村社区四级现代化城镇体系，以新型农村社区建设为突破口，通过节余土地指标公开交易，收益全部返还农村，用于农民建房、拆迁和基础设施建设等做法，促进城乡一体化发展。新乡县古固寨镇以集聚区建设为载体，产业向产业集聚区集中，农民居住向镇区和中心村社区集中，全镇建设3个产业园区，把辖区内的19个自然村规划为6个新型农村住宅社区，直接节约土地4200亩。产业集聚区的建设使农民实现了离土不离乡、务工不离家的生活方式。

（二）洛阳市——扶贫与产业支持优先模式

2012年12月河南省国土资源厅经省政府同意批复了《关于同意洛阳市开展人地挂钩政策试点工作的意见》，据此，洛阳市依托土地综合整治平台，采取扶贫与产业支持优先模式推进人地挂钩试点工作。洛阳市有5个县属于国家重点扶贫开发地区，国家每年安排3000余户偏僻贫困地区群众搬迁，他们借助扶贫搬迁在镇区统一建设新型农村社区，集中配置公共设施。同时将土地综合整治试点项目优先安排在产业集聚区、城市郊区、工矿区、旅游景区周边，不断拓宽新型农村社区居民就业的门路。

（三）信阳市——三种方式分类推进模式

2012年12月，人地挂钩试点正式落户信阳。在人地挂钩政策实施过程中，信阳市积极探索出三套模式：一是科学规划、整村推进。依托集镇和产业集聚区的区位优势，建设有产业支撑的新区，引导农民整体搬迁到新区。二是整合闲宅、有序推进。在尊重农民意愿的前提下，整合村子里的闲置宅基地，进行拆旧复垦，经过整治验收合格后，节余建设用地指标一部分用于乡镇发展，剩余指标由县政府收购，收益返还农民。三是有偿腾退、和谐推进。以宅基地换房、 承包地换股、征用土地换商铺的形式，引导农民对宅基地有偿腾退。

（四）临颍县——先拆后建、就近就业模式

2013年12月,临颍县被河南省确定为人地挂钩试点县。该县本着“先易后难、循序渐进”的原则，筛选出9个乡镇的18个行政村作为全县农村土地综合整治储备村。采用先拆后建模式，通过制定奖励措施加快废弃宅基地的拆迁和复垦，鼓励原址建设新型农村社区，人地挂钩指标除优先保证拆迁群众安置房建设、镇村产业发展和基础设施建设用地外，其余指标全部用于产业集聚区重点项目建设，为附近农民创造就业条件。目前临颍县产业集聚区已初步形成食品和电子电器两大百亿产业，吸纳农民就业4.6万人，同时杜曲木业、王岗辣椒等乡镇特色专业园区吸纳农民就业13.5万人，加快了新型城镇化步伐。

（五）平舆县——退宅进城、分类实施模式

2013年12月，平舆县被确定为河南省人地挂钩试点县，全县按照“人向城镇和新型农村社区集中、地向种粮大户流动、旧村庄整理复耕”的工作思路，首先选择整治潜力大、经济基础好和群众参与积极性高的18个村作为全县土地综合整治人地挂钩试点村。各试点村采取整村推进和先易后难、条件成熟一片拆除一片的办法。在融资方面，县政府拿出5000万元人地挂钩基金，又通过整合涉农资金8000多万元，全部下拨到试点乡村，优先用于村庄的拆旧复垦和新村基础设施、公共设施建设。新区建设优先选择在县城周边和乡镇政府所在地，原则上停止新增宅基地审批，鼓励农民向城镇和新型农村社区转移。目前各试点村已整理复垦耕地近3000亩。复垦出的耕地，由村委会从农民手中按每亩1000元的标准返租，交给种粮大户和农业产业化龙头企业使用，促进农业土地规模化经营。

二、市、县人地挂钩模式比对

人地挂钩试点市、县情况千差万别，各地做法也不一样，因地制宜，突出了各地特色。下面从人的居住、就业、建设用地指标使用、资金来源、收益分配方式等方面，针对现行的几种模式进行比对分析（见表1）。

表1 试点市县人地挂钩模式对比

三、人地挂钩政策试点实施中存在的问题

人地挂钩是一项新政策，各地都在积极探索，取得了一定成效。但在具体实施过程中，还存在一些问题，有待进一步研究解决。

（一）融资渠道狭窄，缺乏社会资金投入

从各试点市、县的融资渠道来看，土地整治资金来源主要依靠政府财政投入和涉农资金的整合，社会资金投入相对缺乏。各部门涉农惠农的项目和资金都由各部门管理使用，实际工作中存在资金不能有效整合的问题。另外由于融资渠道单一，全靠政府主导，土地整治资金投入不足，对拆迁补偿的标准偏低，因此农民有怨言，在一定程度上增加了拆迁工作的难度。

（二）重指标，轻挂钩

人地挂钩指标是解决建设用地指标不足的有效办法之一，但一味追求建设用地指标，忽略人地挂钩的出发点是“人”与“地”的挂钩，即“地随人走”，而非“人随地走”。只有提高农民的积极性，从农民的角度出发，充分发挥农民在人地挂钩政策实施中的主体地位，解决农民的后顾之忧，人地挂钩政策才能有效实施，“人”和“地”才能实现真正的挂钩。

（三）拆旧工作难度逐步加大，缺乏机制创新

部分试点市、县在拆旧区的选择上按照“先易后难”的原则，造成易于整治的村庄和地区越来越少，整治空间也越来越小，加上缺乏完善的收益分配机制，使得部分农户对拆迁补偿或收益分配不满，产生抵抗情绪，无形中增加了今后工作开展难度，甚至可能引发拆迁上访，造成工作难以开展。实践中，由于缺乏相配套的、可操作的规范性文件，一村一策，补偿标准不一，影响了人地挂钩政策的全面推进。

四、推进河南省人地挂钩政策试点实施的建议

人地挂钩政策的有效实施涉及地方各级政府及多个部门，需要共同参与，统筹解决好规划、审批、建设、拆迁、复垦、保障等问题。人地挂钩中的“人、地、钱”直接涉及千家万户利益，在实施过程中，只有真正做到以人为本，切实维护农民的利益，提高农民主动参与意识，人地挂钩政策才能及时有效实施，人地挂钩工作才能切实全面展开。

（一）拓展融资渠道，完善资金保障体系

资金充足是实现人地挂钩政策能够顺利实施的关键。实践表明，资金是工作能顺利推进的保障。在新型农村社区基础设施建设中，试点市、县目前多以财政投资为主，吸引社会资金投入明显不足。建议在融资方面，可以通过与金融机构合作，将节余建设用地指标进行质押贷款。金融机构应制定相应的人地挂钩服务政策，对农民在人地挂钩区建房购房发放小额贷款，特别困难的农户，可以由财政贴息。按照“谁投资，谁受益”的原则，积极吸纳社会资金参与。

（二）创新宅基地退出机制和补偿方式，保障农民合法权益

创新宅基地退出机制和补偿方式，赋予农民更多自由选择的权利，提供多种形式的农民退宅安置办法，保障农民合法权益。首先，安置房方式，由政府规划集中居住区建设安置房，制定相应的规范性文件。其次，货币补偿方式，不符合安置条件或已在城镇购房等其他原因放弃安置的，按规定给予相应货币补偿，今后不再安排宅基地或安置房。再次，置换标准厂房或商业用房方式，结合村域建设能力和相应的配套商业用房情况，可选择置换标准厂房、商业用房等经营性用房，并获取相应产权和收益。

（三）建立人地挂钩指标交易平台，规范市场交易行为

目前，有些试点市、县尚未建立规范的人地挂钩指标交易平台，市场化交易行为尚未形成。为更好地推进工作，首先应制定人地挂钩指标交易管理办法，建立健全交易机构，构建人地挂钩指标交易和信息发布综合性平台，制定交易制度及规则，规范交易行为，将节余建设用地指标通过公开招标拍卖挂牌方式交易，规范运作行为。同时建立人地挂钩监测监管系统，加强实施监督，确保人地挂钩试点有序开展。

（四）建立规范收益分配机制，提高农民参与的积极性和主动性

政策实施以来，各试点市、县探索将农村土地综合整治与人地挂钩相结合，取得了积极的成效，提高了农村土地节约集约利用水平，一定程度上解决了城镇建设用地指标不足问题，优化了城乡用地结构和布局，促进了新农村建设和城乡统筹发展。但人地挂钩项目搬迁补偿标准由各市、县政府自行确定，收益分配方式和分配比例在不同地区存在较大差异。应制定相应的收益管理办法，规范收益分配机制，使农民具有知情权，调动农民主动参与这项工作的积极性。

（五）增加农民就业途径，真正实现“人”的城镇化

农民退宅进社区后的生活保障问题一直是社会关注的焦点，能否有业做、有钱花、留得住、生活好决定工作成败。人地挂钩政策要实现人口城镇化与土地城镇化的协同发展，就必须解决好社区农民的就业问题，拓展农民就业途径，实现多元化就业。愿意继续从事农业生产的，可将复垦后的耕地交于其耕种或通过规模化经营、农业产业化等吸引农民参与，制定相应的优惠条件和政策；对于在产业集聚区就业的农民，免费给予职业技术培训和指导、劳动保障代理服务以及办理相应的职工保险；对于具有自主创业意愿的农民，有条件的可适当减免税费，提供小额贷款支持或政府贴息等多种优惠政策，使其当前生活水平有提高，未来生活质量有保障。

潘涛 河南省国土资源科学研究院，张世全 河南省国土资源厅，张霭丽 河南大学外语学院，宋利利 河南科技学院、河南大学环境与规划学院，郭大刚 郑州市国土资源局高新技术开发区分局）（本文系基金项目：河南省政府决策研究课题招标项目 立项编号：2013B161）