从规范到运作：检察建议的实践运用探析

张驰

摘 要：检察建议虽然在实践中已经广泛应用，但之前却没有明确的法理基础。新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》在第二百零八条增加了“检察建议”这一监督方式，符合司法实践的需要，也是立法对司法实践的一种呼应。从规范到运作，检察建议的运用存在哪些问题，如何规范与完善，立法上并没有详细的规定。为了更好的发挥检察建议的作用，需要从检察建议程序上的强制力，以及完善检察建议的制作规范等方面进行法律规制，才能达到更好地适用效果，维护社会公平正义的目的。

关键词：检察建议；检察监督

引言

2012年民事诉讼法修改的一大亮点是强化了检察监督程序。其中在第二百零八条中除确认了原有的抗诉方式之外，还增加了检察建议这一检察监督方式。实际上，在民事行政检察工作中，检察机关一直在探索使用检察建议方式开展诉讼监督工作。不论是2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，还是2011年“两高”会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，都明确规定了检察机关既可以就个案向人民法院提出再审检察建议，也可以针对审判活动中的违法情形提出检察建议，只是国家没有在立法层面上予以明文规定罢了。

一、民事检察建议制度的历史发展

检察建议在立法层面的确立不是一蹴而就的，而是经历了长时间的立法准备和司法实践。2001年9月30日颁布实施的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》为民事诉讼检察建议的司法实践提供了基本准绳。2009年9月《人民检察院检察建议工作规定》健全了检察建议工作制度，对提出检察建议的原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等，进一步进行了明确和细化，促使检察建议工作规范化和制度化。2011年3月10日最高人民法院、最高人民检察院颁布的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》规定了同级检察院向同级法院提出“再审检察建议”制度，对不适用抗诉制度的裁决事项和程序违法提出检察建议的制度，明确了再审检察建议与纠正违法检察建议的分类、范围以及工作机制。通过上述立法准备及司法实践中的探索，2012年第二次修改的民事诉讼法正式增加了检察建议的监督方式，使检察建议在立法层面得以确立，获得了检察监督的“名分”，解决了以往检察建议缺乏法律依据、适用范围不明确、权威性和执行力不足等问题。而且最高人民检察院于2013年11月19日发布了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，为检察机关全面正确贯彻执行修改后民事诉讼法、强化对检察建议的法律监督提供了明确具体的规范。

二、从规范到运作检察建议在实践运用中存在的问题

（一）检察建议的法律效力问题

修改后的民事诉讼法对检察建议的法律效果却没有任何规定，这将导致接收检察建议的人民法院应否回复、何时复查案件、如何采纳等具体操作不明确，势必降低这一诉讼监督手段的实效。实践中，检察机关发出检察建议以后，法院有可能没有任何反馈信息，是否采纳再审检察建议完全取决于作出原生效判决的法院的态度，检察机关可能因为缺少法律依据而不再跟进，监督到此为止，导致检察建议的发出不能解决根本问题，流于形式。如果这样，势必影响检察建议的权威性。针对这个问题，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百一十七条规定，有下列情形之一的，人民检察院应当按照有关规定跟进监督或者提請上级人民检察院监督：（一）人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件的；（二）人民法院对人民检察院提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的；（三）人民法院对检察建议的处理结果错误的。如何跟进监督，以及上级人民检察院如何监督？这都是我们不得不面对的问题。

（二）检察建议的制作规范性问题

有的学者认为检察机关现在制作的检察建议存在以下问题：制发过于随意，调查研究不深入、分析指出问题泛泛而谈、建议内容空洞、缺乏针对性和操作性，文书质量不高。上述学者的意见对于检察机关反思检察建议的内容具有重要意义。除了上述问题外，民行检察建议在实践中还存在以下问题：1、检察建议以何种内容提出？2、能否以检察建议的方式提出更换办案人的建议？3、诉讼参与人或案外人实施妨害民事行政诉讼行为，而人民法院未处理的，人民检察院能否提出检察建议？4、对于行政机关干预司法进程的，能否向行政机关发出检察建议？5、律师或法律工作者参与制造虚假诉讼案件或作伪证，妨害诉讼进程的，能否向司法行政部门发出检察建议，要求其对相关人员进行处罚？

（三）检察建议的反馈与落实问题

检察建议法律效果的实现必须依靠检察建议的落实，但是无论是再审检察建议，还是纠正审判人员违法的检察建议，检察机关都只有建议的权力，不能对审判权的独立行使造成损害，必须尊重审判权力独立行使，因此检察建议并没有强制性。由于检察建议的非强制性，检察建议应当以何种方式进行落实，检察建议的效果如何，检察建议发出后如果不被建议部门接受，应当设置何种后置程序，均是在司法实践中存在的问题。为了克服此类的问题，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百零八条规定，案件管理部门对以本院名义制发的民事诉讼监督法律文书实施监督管理。但这样一个条文，貌似并不能解决上述问题。

三、检察建议的规范与完善

（一）赋予检察建议必要的程序强制力

检察建议程序上的强制力，指的是从诉讼程序的角度，当检察机关发出检察建议以后，被建方应当根据检察建议，进行相应程序性行为的强制力。①保证监督者与被监督者权力均衡并使之得到立法确认，是检察建议活动得以顺利开展的重要条件。检察建议入法后，应当尽快出台相关的司法解释，赋予检察建议必要的程序强制力。且其内容应当包括检察机关发出检察建议后，对于建议所涉及到的内容，被建议方应当进行必要的复查、审核，并对检察建议作出必要的答复、回应、解释、纠正等相关制度。

（二）完善检察建议的制作规范

检察建议也必须建立统一的规范和程序，否则将会很混乱，很难保障实体上的公正。检察建议的制作，应当严格执行案件集体讨论和检察长审批制度，在提出再审检察建议时应当经过检委会审批。同时，应当建立专家咨询研讨制度，遇到重大、复杂案件时听取专家意见。另外，还应当充分听取被监督机关的意见。

（三）建立检察建议的反馈和跟踪制度

检察建议发出后，一定要按照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第一百零八条规定对制发的民事诉讼监督法律文书实施监督管理。承办人员一定要及时了解和掌握检察建议的整改落实、采纳情况，并将反馈信息报给分管领导。同时建立和完善抄送备案制度与归口管理和跟踪落实工作。对于检察建议，检察机关决不可以 “一发了之”，应做好归口管理和统计工作，检察机关必须建立跟踪回馈机制，各级人民检察院可设专门办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作，并负责检察建议的跟踪反馈、督促落实等工作。（作者单位：河南大学法学院）

注解：

① 廖中洪.关于完善《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》有关“检察建议”规定的若干问题[J].西南政法大学学报.2012，（3）

参考文献：

[1] 孙谦.检察理论研究综述（1979—1989）[M].北京：中国检察出版社.

[2] 廖中洪.关于完善《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》有关“检察建议”规定的若干问题[J].西南政法大学学报

[3] 张智辉.论检察机关的建议权[J]，西南政法大学学报

[4] 惠秀娟.论检察建议制度在民事诉讼法中的适用[J].法制与社会

[5] 田平安1，李浩2等.中国民事检察监督制度的改革与完善[J].现代法

[6] 王景山1，耿宝金2 .论我国民事行政检察建议的定位与改革[J].政法论丛