我国环境影响评价法中公众参与问题研究

韩璀珺

摘 要：《中华人民共和国环境影响评价法》于2002年正式颁布实施，相对于西方发达国家我国的环境影响评价制度起步较晚，并且实践中的运用也不如西方发达国家严格，这与中国现阶段的国情息息相关，经济发展与环境保护在现实中往往有所冲撞，使得我们不得不对环境保护与经济发展二者进行衡量。《环境影响评价法》在实践中的问题也因此而产生，现实中存在着为了经济发展而无视《环境影响评价法》的做法，而我国对公众参与的规定并不完善，实践中也存在一些问题，因此应进一步对我国《环境影响评价法》中的公众参与制度进行完善。

关键词：环境影响评价法；公众参与；现状；制度完善

一、我国《环境影响评价法》中公众参与制度的现状

《环境影响评价法》第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”环境影响评价制度是一项以预防为目的环境保护制度，公众参与是它的核心。由于我国环境影响评价制度理论研究和认识上的不成熟，及我国不同的社会历史情况，虽然经过不断的修改和完善，但我国环境影响评价制度中的公众参与，比较国外先进国家和地区还有很大差距，因而没有能对我国的环境保护和社会发展发挥其应有的作用。而当前我国经济和人口的高速增长、能源消耗的高速增长，各种环境损害事件的频频发生，迫使我们把更加重视环境保护工作，以走上可持续发展道路。

二、我国现实中环境影响评价公众参与存在的问题

（一）公众参与主体界定不明确

我国的法律法规规定，被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。目前我国法律法规对“受影响的公众”的参与权进行了确认，而对其他无直接利害关系的公众或组织的参与权却未进行确认。同时，其他有专业能力和参与热情的群体或个人则由于法律没有明确其参与权而无法参与到环境影响评价中，因此难以对决策部门获得全面有效的信息提供充分的帮助。由于建设单位在公众参与中实际享有对参与对象的“选择权”，因此经常会出现随意发放调查问卷凑数、故意回避主要的利益受损者、尽量选取受益的公众等情况。另外，即使很多项目采用了座谈会的调查形式，在对参会人员的选择上也有很大的“操作”空间。因此经常会出现座谈会上大家一致同意项目建设，而项目建成后却有群众屡屡投诉的情况。

（二）公众参与方式的规定不明确

现行法律法规规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。但均未明确规定什么情况下应采取何种征求公众意见的方式，而是由建设单位或者评价机构自行决定，事实上赋予其很大的自由选择权。

公众调查问卷也往往是千篇一律、大同小异，基本没有根据项目特点和区域环境特征作针对性设计。很多评价机构在编制不同类型项目的环评文件时，其调查问卷几乎不会进行调整。常见的调査问卷基本都是釆用选择题的形式，公众只能顺着调查人员和问卷设计的意思，被动地回答相关问题，加之由于专业和时间有限，公众的真实意愿和想法很难充分表达。单一的参与形式，不仅局限了公众参与的范围，造成公众参与对象的代表性和广泛性不足，而且导致公众意见失真，为以后的环境纠纷和社会矛盾埋下隐患。

（三）信息公开方法不明确

尽管相关文件对环境影响评价信息和环境影响评价报告书的公开方式、公开时间等作了规定，但目前信息公开的主要方式是建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门等相关部门的主动公 ，而对公众的环境评价信息公开的请求权则未作规定。同时，信息公开内容不详实，未与环评具体阶段特点相结合。与国外的相关立法相比，我国目前的环境信息没有做到随时公布、对信息内容的列举也过于绝对化、简单化，无法满足公众的知情权，信息公开不到位直接影响了公众参与的效果。

三、境影响评价公众参与的完善

（一）公众参与的主体

公众的范围应进一步明确，不仅要保障“受影响的公众”的参与权，也要为其他无直接利害关系的公众或组织提供参与环境决策的渠道。参与评价的公众人数越多，其有效性越高。特别是赋予具有专业背景、参与意愿较强的组织参与权，能最大限度发挥这些组织的参与积极性。另一方面，在实际工作中如何选择公众参与调查对象也值得认真研究。很多情况下，不可能把受影响区域内的公众都作为调查对象进行调查，而是应该从中选取一部分有代表性的公众进行调查。应根据年龄、文化程度、受影响程度等方面的差异，将调查对象进行分类，在最大限度保证公众参与意见客观公正和广泛代表性的基础上，合理选择调查对象。

（二）明确征求公众意见的方式

征求公众意见的方式并非越多越好，现有的调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式已基本能满足征求意见的需要，目前亟需解决的是对各种征求意见方式的使用条件进行细化。针对不同的建设项目和区域环境特点，选择不同的征求意见方式，以达到最佳的效果为目的。首先，确定基本的征求公众意见方式，可将现有的调查公众意见、召开公众参与座谈会定为基本方式，所有需要开展公众参与的项目都应采用。公众参与调查表的发放范围应涵盖评价范围内全部受影响的人群，并按影响程度的大小有所侧重。发放调查表的数量随受影响人数的多少有所变化，但不得少于最低限值，以保证调查对象的广泛性。其次，根据建设项目污染特点及其对环境的影响程度，明确需组织召开论证会或听证会的项目类型。第三，根据评价范围内公众的分布情况、受教育程度、专业背景及建设项目技术特点和产排污情况，将咨询专家意见作为必要的补充。

（三）规范信息公开方式

应根据建设项目所在区域环境特点和评价范围内公众分布情况，因地制宜的采用不同的信息公开方式，确保信息公开的有效性。具体可分为以下几种： 第一，选址位于山区、农村区域或相对落后地区的建设项目，由于电视、网络等现代媒体的影响力相对较小，则应采用更为传统、直接的信息公开方式。第二，选址位于城市或发达地区的建设项目，报纸及电视、网络等现代媒体则具有更好的信息公开效果，因此应优先选用上述公开方式。第三，对评价范围内的医院、学校等特殊环境敏感点，应采用有针对性的信息公开方式。

四、结语

我国作为最大的发展中国家，经济的持续高速增长、人口的快速增长，引起了资源的极大消耗，造成了我国环境污染，生态遭到破坏、资源供应不足的局面。严峻的环境问题使我们必须转变重经济增长，轻环境保护的观念，转变过去资源推动型的经济发展方式，使社会发展走上可持续的轨道。而公众作为环境的一部分，对环境有天生的敏感性和依赖性，因而，为了更好地促进环境保护工作的发展，必须完善并加强我国公众参与环境影响评价制度。（作者单位：蘭州大学）

参考文献：

[1] 韩广.中国环境保护法的基本制度研究[M].北京：中国法制出版社.2007.

[2] 赵国青.外国环境法选编第一辑（下册）.北京：中国政法大学出版社.2000.

[3] 李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究.北京：中国人民大学出版社.2004.