浅论环境影响评价中的公众参与

马忠雄

摘 要：公众参与环境保护最先是在美国、法国、英国等工业发达国家兴起，之后扩展到全球。我国2003年9月l日起施行的《环境影响评价法》，首次通过立法的形式确立了中国公民的“环境权益”，规定凡直接涉及公众环境权益的规划，要征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，为公众参与环境决策并依法维护自身合法环境权益奠定明确的法律基础。

关键词：环境保护；环境影响评价；公众参与

1.我国环境影响评价中公众参与的社会背景

《环境影响评价法》第十一条规定：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。由此可知，环境影响评估制度中明确规定了在进行对公众环境权益有直接影响的规划时需要公众的参与，且公众的参与成为环境影响评估的重要标准与尺度，这为公众参与提供了法律依据。

2.公众参与在环境影响评价中的作用

公众参与是环境影响评价中不可或缺的关键环节。具体来讲有以下几点作用：

（1）取得公众的支持

让公众了解项目是“公众参与”的第一步。当建设方让公众了解到项目的类型、规模、地点和同项目有关的重大环境问题等实情后，很可能换来的是公众的体谅和支持， 这对双方增进了解和增强环保观念都会起到积极作用。

（2）维护公众的切身利益

公众参与环境影响评价的目的在于保護受影响群体的利益， 通过“公众参与”， 为维护公众的切身利益找到依据，使环境影响评价从实际出发，维护人民群众的利益。

（3）为政府部门的决策提供依据

“公众参与”为政府有关部门进行规划与建设项目的科学决策和民主决策提供依据，以保证决策的正确性和民主性， 防止行政效率的低下和行政决策的失误。

3.公众参与环境影响评价的方式

我国公众参与环境影响评价的主要方式有举行论证会、听证会或其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。公众听证会是最有效的公众参与的方式，它充分体现了公开、民主、透明的原则。至于听证会举行的具体程序该法则没有予以具体说明，使得现实可操作性较差。

4.我国公众参与机制的局限性和解决措施

我国目前环境影响评价工作中“ 公众参与”虽然一直在进行探索并不断实践，但由于“公众参与”制度还处于起步阶段， 故在实践中仍存在一定的局限性。主要体现在以下几个方面：

（1）中国环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价。这使得中国公民在环境影响评价过程中几乎没有法律地位。

（2）我国环境公众缺乏保护环境的社会责任感和参与意识，认为保护环境是政府的责任。部分公众对环境影响评价中公众享有参与权利这一规定的理解存有偏颇，认为那只是走过场、搞形式主义。

（3）政府有关部门未能将环境影响评价“公众参与”的范围拓展至政府决策等宏观领域， 极大限制了“公众参与”的发展， 削弱了其在环境保护工作中的作用。

（4）信息公开制度不健全。项目建设方往往不愿意公开项目所涉及到的环境信息， 因为他们担心公众会因此反对该项目的建设。但是， 若公众对拟建项目不了解， 就根本无法对其做出合理的评价。

对我国在公众参与环境影响机制下存在的这些局限，提出如下解决措施：

（1）制定相应实施办法，使法律具有可操作性

我国有关法律文件对公众参与的条文规定极少，且也多为原则性规定，这使得公众参与的方式、范围、参与者的权利义务以及如何保障等还存在着空白，在实践中根本无法操作。为了避免造成原则性条文无法执行的情况，建议将具体的操作规范在制定行政法规或者部门规章时解决。

（2）协调好国家干预和公众参与

提出公众参与原则有以下考虑：一方面基于产权理论，个人不能对环境这种公共财产象保护私有财产那样充分的行使自己的权利，对他人滥用权利损害环境的现象却无法干预；另一方面，政府处于对经济利益的偏好，立法实现对环境利益的充分保护，其决策机制的短期性、单纯的命令性也是其痼疾。基于上述原因，现代环境法让公众直接成为公共利益的代表，由环境利益的最终享有者参与决策，来保证决策的民主性和科学性，防止政府滥用行政权力。

（3）公众提起环境诉讼的权利

《环境影响评价法》没有规定涉及公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款，且法律也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定。建议我国在立法完善过程中，根据我国实际情况引进公民环境行政诉讼的款。既包括个人也包括团体，起诉条件也不限于有直接的利害关系。只有这样，才有利于社会团体和民众对政府的环境资源行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡。

（4）加强公众宣传，保证信息的透明，强化环保意识

知情权和参与权都是环境权的基本内容，是保障后者实现的前提条件。因此，要想使公众参与原则深入人心，必须对公众加强宣传公开息，培养其环境意识。利用新闻媒体宣传环境法律、法规和政策，提公众的环境意识和法律观念，高公众参与环保的能力与自觉性。大力扶持环保团体和组织，使分散的个体利益汇聚成群体利益，充分激励公众参与环境影响评价决策。公民不仅享有知情权，也享有建议权，这对当地环保工作的开展起到了积极的促进作用。

结论

公众参与在环境影响评价种的作用是不可替代的，目前已成为环境影响评价的基本内容。为更好地发挥环境影响评价的作用，应当从实体和程序两方面对法规加以完善，同时在战略高度上重视它，从我国的实际出发，建立和完善我国公众参与环境影响评价制度。（作者单位：兰州大学法学院）