中国城市环境管理存在问题及对策的研究

李笑月

摘 要 随着工业化的深入发展，经济发展水平不断提高，经济社会发展与自然环境之间的矛盾日益加深，在倡导科学发展、人与自然和谐相处的今天，如何在经济社会发展与自然保护之间寻求平衡成为当前经济社会发展必须着重考虑的问题。中国作为世界上人口最多，目前经济发展速度最快的国家，在工业化过程中，城市环境管理问题仍然很严峻，而环境管理作为解决环境问题的有效途径，在我国取得了一定成就，同时也面临着一些问题，要想保持经济平稳健康持续发展，就必须要正视环境管理中存在的问题，并探究对策加以解决。

关键词 城市环境管理 问题分析 对策研究

一、生态文明、城市环境管理的重要性

胡锦涛同志在十八大报告中提出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。是实现中华民族永续发展的必要举措。良好的生态环境是经济社会可持续发展的重要条件，也是一个民族生存和发展的重要基础。加快推进生态文明建设，深入实施可持续发展战略，是推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的重要支撑。加快推进生态文明建设，是转变经济发展方式的必然要求和重要着力点”。建设生态文明，加强城市环境管理有助于提升城市形象，扩大城市知名度，提高城市吸引力，有助于吸引外来投资特别是高新科技产业、知识密集型产业的入驻从而可以提高城市科技水平和创新能力，增强城市竞争力，促进经济向更高水平发展。有利于优化环境，提高城市的宜居程度，促进人与环境的和谐相处，建设和谐社会。加强环境管理对于城市发展，无论是从经济发展还是社会进步都大有裨益，是建设文明城市不可缺少的元素。

环境管理对城市发展如此重要，因此我们要不断探究和发掘环境管理现状中存在的问题，结合国内外先进经验加以改進，不断完善我国的环境管理体制，为经济持续发展和社会进步解除后顾之忧。

二、中国环境管理现状

（一）现有政策及问题

1983年国务院召开的第二次全国环境保护会议中宣布，把环境保护作为我国的一项基本国策，并提出了“三同步、三统一”的方针，即：“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益的统一。”这是在长期的环境保护工作中对经济、社会与环境保护三者关系探索的结果，也是第一次对经济、社会和环境保护提出协调发展的表述。在近二十年的环境保护工作的实践中，我国形成了“预防为主、防治结合”、“谁污染谁治理”和“强化环境监督管理”三项环境基本政策。这三项环境政策已成为我国制定环境法律、法规、制度和标准的基本原则。在该原则的指导下，我国形成了很多环境管理制度，主要有以下几类：环境保护目标责任制、城市综合整治定量考核制度、城市创建制度、三同时制度、排放污染物许可证制度、污染物集中控制制度、限期治理制度、环境影响评价制度、排污收费制度等环境保护目标责任制明确提出保护环境是各级政府的职责，各级政府要对其管辖范围内的环境保护负责并采取措施达到相应的环境保护目标，此机制主要是通过各级政府签订责任保证书，将环保成效与政绩挂钩并对其成果进行考核来促进环境管理的有效进行。城市综合整治定量考核制度是通过实行定量考核，对城市政府在推行城市环境综合整治中的活动进行调整和管理的一项环境监督管理机制，它包括一系列指标体系如环境质量，污染控制，环保基础设施，环境管理等。城市创建制度则是在城市建设过程中着重于建设卫生城市，生态城市，园林城市等治理模式来遏制环境污染的进一步扩散，从而促进环境管理的有效进行。以上三项制度是典型的“命令-控制”型管理政策，另外还有基于市场的环境管理政策如排污收费制度等，将环境保护与市场运作相联系，从而将每个经济活动参与者在参与经济活动时对环境的消耗和破坏变成其经济活动的成本，与其利润挂钩，进而起到动员每个经济活动参与者在进行经济运作的同时顾及环境保护的作用。

虽然我国环境管理制度已取得以上一些成就，但仍存在很多问题，如相应政策制度尚不完善，在实践过程中仍有很多方面存在漏洞。政府对环境管理问题重视不足，社会环境仍以发展为主要任务，没有真正将环保理念贯彻到实际操作中。公共环保意识淡薄，法治与人治没有更好的结合起来，公众参与度低，政府环境管理成本不断增加。信息沟通不够，政府对企业生产中的环境问题干预不足，企业在承担减排责任的同时又是政府的纳税大户，因此政府有时会为了保证税收而对企业的环境问题睁一眼闭一只眼。

（二）法律体系及其现存问题

建国以来尤其是改革开放以来，我国的环境立法不断发展完善，现在已经初具规模，形成了较为完善的环境法律体系。包括宪法中关于环境保护的明确规定，全国人大及其常委通过的法律如《中华人民共和国环境保护法》，国务院制定的行政法规和各个部门制定的规章制度，以及地方人大制定的地方性法规和地方政府制定的行政规章，还有一些单行条例和自治条例对环境保护的规定等。中国目前的环境保护法体系的构成主要包括宪法（《环境保护法律规范》），综合性环境保护基本法，环境保护单行法，环境保护行政法规和部门规章，环境保护的地方性法规和部门规章，环境保护标准以及我国参加的国际性的法律及条约中的环境保护规范。环境法体系的完善体现了我国从贯彻“依法治国”理念来加强环境管理的思路，也是我国在完善环境管理的过程中必不可少的一步。但是环境法律体系的建设也存在立法体系尚不够完善，执法和惩罚强度不够致使很多企业不遵守环境保护法，任意乱排放等问题。

（三）现有的环境管理方法

法律手段，即依法管理，用法律制度来规范经济发展与环境保护的关系，控制污染，保护资源。行政手段，即通过国家行政机关颁布行政法令，方针政策和标准等进行环境管理。经济手段，就是运用经济杠杆，市场运作将对环境的消耗转化成企业成本的一部分，与其利润挂钩，并加大对破坏环境行为的经济处罚。技术手段，加强技术创新，改进生产技术，减少消耗和排放，提高生产率；另外，加快新能源技术开发，积极寻找替代能源。宣传教育手段，加强对公众的教育与宣传，增强公众环保意识，积极动员大众参与到环境管理的过程中来。

三、国外城市环境管理途径方法、特点及其对中国城市环境管理的借鉴意义

（一）国外城市环境管理的模式和方法

政府直接控制，政府利用行政、法律、经济、技术等手段对企业或个人利用资源环境的活动进行限制和管理。对于城市环境基础设施实行市场化，政府与企业在设施的投资修建，运营维护管理等方面合作，以弥补政府对于基础设施建设资金短缺和管理不便的不足。

公众与政府合作管理城市环境，以类似于公司合营的方式来动员公众参与到环境管理的投资，运行过程中来，既扩大了管理资金的来源，又增强了公众对于环境管理的关注度。

企业排放水平的透明化，首先对企业排放设限，进而要求企业将其排放水平定期报告给公众，从而加强公众监督，将公众切身利益与环境管理联系在一起，发挥大众监督的力量。

“社会契约”模式管理，通过环境或资源公害问题的致害者、受害者和政府之间的契约，来实现共管，从而使企业的环境问题得到有效监督。

就经济手段上来讲，国外在征税方式和排污权交易等方面与国内有不同。如，国外在征税方式上，增加了产品生产和消费过程中可能造成的环境问题的税收，以及对于有不同环境影响的产品在本产品税之外附加相应的收税，并对无污染的产品实行负向收税，排放超标加倍收税，减少排放减少税收。在排污交易权上，实行排放权限有偿转移政策。

（二）國外城市环境管理方法的特点

国外的城市环境管理模式突出了环境问题全民共管，加强公众监督的特点，充分调动公众参与环境管理的积极性，既可以形成良好的政民互补（在资金、管理等方面），又可以通过公众监督对企业施加压力，使环境管理收到更好的效果。

国外的城市环境管理经济手段中凸显税重，惩罚重，奖罚结合的特点。将企业可能造成的环境影响成本内部化，并使这种成本不断放大，从而给企业造成压力促使其不断改进生产，减少环境破坏和污染。

（三）国外城市环境管理模式和方法对中国城市环境管理的借鉴意义

要凸显公众在环境管理中的角色和作用。通过政民合作，公私合营等方式将城市环境管理工程股份化并动员公众参股，从而参与管理，也可以弥补政府财政空缺的不足。

提高公众对企业可能造成的环境问题的认识，并与其切身利益相联系，从而加强公众对企业的监督，或者尝试采取将企业排放水平公开化，加强与公众的信息沟通，加强公众监督。既可以节省政府开支，又可以收到更好的效果。在经济手段方面，政府要加强环境税收，加重对环境污染行为的惩罚，加大对节能减排的奖励，实行重罚、重奖，将企业自身的积极性中分调动起来，促进其改进生产，创新科技，使得城市环境管理收到良好成效。

四、我国城市管理未来发展趋势

（一）中国环境管理优势

我国的环境管理有以下优势：注重政府在环境管理中的重要性。由于环境管理是一个涉及到很多方面和领域的复杂而庞大的工程，具有很强的全局性和综合性，只有政府才有能力和权威来进行如此宏大的协调和调度。而且政府可以通过其行政手段采取强制措施，更加高效直接的进行管理，并能迅速高效的处理突发问题，因此，我国在发挥政府作用方面仍比国外高一筹，也使得城市环境管理工作收到一些良好的成效。

（二）未来发展趋势

继续发挥政府在城市环境管理过程中的重要作用，利用行政、法律、经济、技术等手段促进管理过程的顺利进行。适应经济发展的需要，对单一的行政管理体制进行变革。实行多元化管理体制，扩大管理主体，多样化管理方式，将一些管理流程适当市场化，以经济规律来约束企业造成的环境问题，加大经济奖惩。重视公众和社会团体在城市环境管理中的作用，强化公众监督，大力发展非政府化环境管理组织。加强立法工作，完善立法体系，促进城市环境管理法制化。以形成政府、企业、社会公众“三位一体”的城市管理模式为目标，调动整个社会参与到城市环境管理过程中来，实现全社会共同监督，共同管理，为实现生态文明，建设人与自然和谐相处，经济社会与自然环境共同发展而共同努力。我国还要积极参与国际合作，与全人类一起共同应对全球性环境问题，互帮互助，共同发展。

参考文献：

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[4]陈宗团.城市环境管理经济方法：设计与实施[M].北京化学工业出版社，2004.

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）