我国非政府主导下慈善捐赠使用监督模式的问题

俞婷婷

摘 要 近年来第三方评估这个概念在慈善事业中已经得到了越来越广泛的认同，但当人们为第三方评估可能带来的强大监督效果而欣喜之余，其所面临的严峻问题却是亟待我们进行反思，甚至仅仅从表面来看，我国第三方评估领域已可谓是乱象丛生，而细致分析这些问题，其可以概括为我国第三方评估所面临的“双重困境”，即第三方发展缓慢、评估体系不健全。

关键词 慈善 非政府监督 第三方评估

事实上，国内外所謂“第三方（The Third Party）”应当是指“独立第三方”，即相对于第一方“慈善组织”、第二方“服务对象”外的一方，它所代表的“第三方评估”与社会监督、政府监督共同构成外部监督体系，而我国目前对民间第三方评估机构的建设还处在呼吁倡导阶段。

一、第三方发展缓慢

第一，独立第三方发展缓慢。一般来说，充当独立第三方的有学术机构，专业的评估机构和专门从事第三方评估的公益组织。首先，就学术机构而言，目前还没有建立起专门、长期的评估机构，评估往往是由一个或是几个学者作出的个人行为，还处于摸索阶段，直接导致的问题就是评估标准不一和评估结果的主观性。

其次，就专业评估机构而言， 相较于国外已经标准化、系统化的第三方评估，我国目前还没有出现较为成熟的专业评估机构。值得一提的是，我国很多慈善组织都将普华永道、毕马威等财务审计机构作为第三方评估，这显然是有问题的，其原因在于财务审计只能对资金的流向进行监督，但这些资金是否达到了预期的使用效果（也就是“绩效”）这些财务审计机构则无法做出评估。而对于专门从事第三方评估的公益组织，在我国现阶段还不存在。

二、评估体系不健全

第二，评估体系不健全。随着2011 年5 月，一则关于“全球基金”冻结对华上亿美元抗艾援助的新闻的出现，公众对独立第三方评估机构的呼声几乎到达了顶点：2011 年5 月28 日下午，“全球基金”新闻官赫斯特证实“全球基金”冻结上亿美元用于抗艾的对华援助资金，冻结期限为三个月；此前曾有报道称这次冻结是因为“全球基金”不认同中国对所获援助资金的管理方式。在这一背景下，民政部门开始试图联合学术界共同研究制定对慈善组织的一系列评估理论、方法与体系，并着手开始试点。 此后，一些地方已经以地方立法的形式对此作出了规定。例如《陕西省慈善事业促进条例》第十五条即提出了要求慈善组织对已完成慈善项目开展绩效评估。而《深圳经济特区慈善事业促进条例》第六十条、第六十一条也作出了类似的规定，要求建立科学的评估指标体系，并对慈善项目进行跟踪监督，开展绩效评估。

但是可以看到，上述立法虽然提出了要建立“绩效评估”机制，但是我们仍然可以提出一系列的问题：首先，评估的主体是谁？《陕西省慈善事业条例》对此并没有作出特别说明，虽然该条例第十七条90中提出要建立慈善组织评估制度，并且由省政府的民政部门制定具体的评估办法（办法尚未制定），但仅此不能看出评估的主体是谁。而《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》第十五条、第十八条也面临了相同的问题，即提出了“绩效评估”，但由于具体的操作细则尚未出台，因此对于绩效评估主体等的一系列问题仍不明确。而根据《深圳经济特区慈善事业促进条例》第六十条的第二、三款，“对政府购买服务的项目，民政部门及有关主管部门应当加强指导、监督，并进行考核评估。民政部门应当将对慈善组织的等级评估和项目评估的结果通过其官方网站向社会公布。”可以认为评估的主体应当是民政部门。前面我们已经提到，我国慈善事业有着很大的特殊性，即“政府办慈善”的现象大量存在，如我国红十字会在严格意义上就不属于非政府组织，而是一个由财政部门设立账号、在政协占有席位、享有参政议政权的人民团体。“官办”慈善的问题就在于所谓的“道德风险”，那么如果此时监督主体仍然为政府，那么所谓的“第三方”监督实质上仍然仅是一种“自律行为”，其评估结果的真实性就值得怀疑。

其次，评估的标准是什么？根据现有的立法，无论是国家层面还是地方层面，均没有对绩效评估的标准作出过细致的规定。2013 年7 月，中民慈善捐助中心发布了《中国慈善组织透明度评估体系》，从完整性、及时性、易得性和规范性四个维度对慈善组织的信息公开程度进行了细致的评估，但这一体系仅局限于对慈善组织的透明度的评估，而对于捐赠使用情况、慈善组织绩效等其他方面的仍然没有建立起公认的评估标准，而评估标准的不同将直接影响到评估结果的公信力。2011 年上海市慈善基金会已经尝试对慈善项目进行第三方评估，首批40 个慈善项目中有9个项目经评估达到A 级（评估分值90-100），23 个项目达到B 级（评估分值80-89），共有近九成慈善组织评估结果超过八十分，而同年中民慈善捐助中心对全国慈善组织信息公开满意程度调查结果仅为8%，并且与当前慈善组织问题频发的现状相对比，这一结果刚发布就受到了公众的质疑。

最后，是否存在相应的处罚措施？从陕西、深圳和宁夏三地的慈善条例中可以看到，立法仅规定了慈善组织需要进行项目评估，但对于慈善组织不主动进行评估的情况，并没有作出相应的处罚。那么此时如果慈善组织主动进行评估，可能会自身的问题；而如果不进行评估，又不必承担不利后果，在这样的条件下，慈善组织不进行“绩效评估”可以说是意料之中。

（作者单位：浙江工业大学）