“苏格兰独立公投”不具普遍意义

□马 辉／文

“苏格兰独立公投”不具普遍意义

□马 辉／文

2014年9月18日，大不列颠及北爱尔兰联合王国（英国）的苏格兰地区根据英国议会和中央政府授权依法举行独立公投，55%的苏格兰民众选择继续留在英国，否决了独立，使英国作为一个主权统一的国家得以保全。英国是单一制国家，议会和政府同意本国部分领土通过地区性公民投票决定是否同母国分离，牵动很多英国人的心，世界上许多国家表示关切。从国内层面看，如英国观察家所言，公投使英国被永远地改变了，英国将开启新的宪政改革进程，向苏格兰、英格兰、威尔士和北爱尔兰放权，国家结构很可能更加松散。从国际层面看，一方面，独立公投未获通过令世界许多国家领导人松了一口气，另一方面苏格兰的独立努力及英国议会和中央政府同意苏格兰举行独立公投的做法仍对世界上具有民族分离倾向的地区具有一定负面示范效应，“苏格兰模式”是否具有普遍意义值得深思。

独立公投尘埃落定，但“苏独”问题并未终结

反独结果使英国首相卡梅伦避免成为造成英国解体的“历史罪人”，他自然格外高兴。苏格兰“独立派”领军人物苏格兰政府首席部长、民族党领袖萨蒙德承认失败，将辞去首席部长和党首职务，仅保留苏格兰议会议员身份。卡梅伦提醒“独立派”，根据他同萨蒙德达成的共识，他不希望看到独立公投在他们这一代人乃至一生内再次上演。预计，相当长时期内苏格兰不大可能重走魁北克的老路，再次举行独立公投，但是尚难言“苏格兰独立”问题已经“一劳永逸”地得到解决，“苏独”思潮恐将长期存在。

苏格兰人的独立诉求由来已久，实现苏格兰独立是苏格兰民族党长期的政治目标。萨蒙德强调，45%的支持率是苏格兰走向独立国家的重要一步，其梦想并未泯灭。可能接替萨蒙德出任苏格兰首席部长、民族党党首的斯特金誓言，她将继续支持苏格兰独立事业。2012年英国政府同苏格兰政府签署授权公投的《爱丁堡协议》时，“独立派”仅占三成，公投中上升至44.7%、161.8万人，创历史新高。在苏格兰第一大城市格拉斯哥，“独立派”获53.5%的选票，反映了民众的严重分裂。卡梅伦和萨蒙德就公投所设问题进行谈判时，明确排除了向苏格兰下放权力的选项。但当“独立派”民意支持率上升，甚至一度超过“统一派”，联合王国命运被推至悬崖边时，卡梅伦改变初衷，联合反对党工党领袖米利班德、执政伙伴自由民主党领袖克莱格承诺，如苏格兰人民选择留在英国，将立即向苏格兰下放更多权力。这一招使相当数量的摇摆选民乃至“独立派”民众转而支持统一，或更加准确地说支持“改进的现状”。公投已落下帷幕，英国的统一得以维持，苏格兰获得更大自治权，但如何整合“统一派”和“独立派”，增强族群凝聚力，解决引发独立思潮的经济资源分配不公平、地区发展不平衡、贫富和收入差距扩大等问题将是艰巨复杂的任务。

公投后数日，支持独立的苏格兰民族党和绿党宣布其党员人数上升，其中苏格兰民族党党员由2.7万人升到4.2万人。2016年，苏格兰议会将举行新一轮选举,苏格兰民族党能否蝉联执政将是重要风向标。如果卡梅伦领导保守党在2015年全国大选中获胜继续执政，英国将于2017年就英国与欧盟关系举行全民公投，而大多数苏格兰民众赞同英国继续留在欧盟。可以预言，“苏格兰独立”问题将如影随形，贯穿苏格兰乃至英国的政治生活。英国各种政治力量、各地区围绕新的宪政安排必将展开新的较量，不排除引发新的矛盾和危机的可能。正如英国媒体所说，公投结果并非结束，而是新的开始。

2014年9月19日，英国苏格兰独立公投统计结果揭晓，苏格兰独立被否决。图为在英国爱丁堡拍摄的贴在墙上的写有中文译为“联盟需要你”标语的英国女王头像贴纸。

此次公投或许文明、民主，但也有重大致命缺陷

根据英国政府向苏格兰下放权力的1998年《苏格兰法》，涉及英国国家统一的重大问题属英国议会权限，苏格兰无权自行举行独立公投。如英国首相卡梅伦所说，英国议会和中央政府本来可以阻止苏格兰举行独立公投，但考虑到在2011年苏格兰议会选举胜选执政的苏格兰民族党向选民作出的承诺，依照法定程序授权苏格兰举行独立公投，让苏格兰人民决定苏格兰是否应该成为独立国家。此次公投选民登记率高达97%，投票率高达85%，远高于英国全国大选50—60%的平均投票率。16岁至未满18岁年轻人还首次获得投票权。统独双方重点就苏格兰人民的经济社会权利等进行辩论，总体理性，较少炒作苏格兰和英格兰两个民族的恩恩怨怨。竞选宣传活动鲜有暴力活动。卡梅伦据此强调公投展现了“英国古老民主制度的活力”。不少英国媒体称此次公投为“民主嘉年华”，有外国媒体称之为“文明的统独之争”。

苏格兰公投所体现的任何妥协和民主精神，自有其深厚的历史背景和特殊条件。[1]民主也只是问题的一个方面，是以可能导致联合王国解体为巨大代价的。谈到苏格兰独立公投，不能不提及“民族自决原则”。第二次世界大战后，为支持世界各地反对殖民主义、争取民族解放的运动，“民族自决原则”被写入联合国宪章。但为避免“民族自决原则”被滥用来分裂国家，联合国又规定，只有“地处海外、遭受殖民统治并具有与宗主国完全不同文化的民族”，才有权以公民投票方式实现民族自决。根据上述规定，“民族自决权”似不适用苏格兰。公民投票这一直接民主的形式有可能是代议制民主的有益补充，但就公投形式本身来说，无论在理论上还是实践中仍存在较大争议。德国国际政治学者梅斯奈尔尖锐地指出，世界上绝大多数国家都不是“天然的”单一民族国家，而是由多民族融合而成的。这次苏格兰公投实质上是少数人决定一个国家的未来，这不是所谓“民主”。容忍这种做法无论对英国、欧盟，甚至世界都不是一个好的先例。[2]有英国媒体也持类似看法。《金融时报》指出，“投票决定独立是一件无法回头的事情，会产生深刻影响——不仅会影响到500万苏格兰人，还会影响到其他5800万生活在英格兰、威尔士和北爱尔兰的英国人，包括75万在苏格兰以外生活和工作、根据公投规则无法为自己国家未来投上一票的苏格兰人”。英国《每日镜报》称，苏格兰不只是在为他们自己的未来投票，他们还是在决定是否撕裂英国这个国家，是在决定是否将我们生活在一起的另外5800万人分裂出去，这不太公平。[3]一位英国人士表示，如果当下就死刑问题在英国举行全民公投，民意很可能支持恢复死刑，难道我们要这样做吗？因此，即使履行了民主政治程序，此次的全民公投仍存在苏格兰居民单独决定英国这一大国走向的缺陷。[4]这一缺陷不可谓小，也不是无足轻重。

2014年9月19日下午，在英国苏格兰独立公投否决独立后，苏格兰政府首席大臣萨蒙德举行新闻发布会，宣布将辞去苏格兰政府首席大臣和苏格兰民族党领袖职务。图为9月17日，萨蒙德在苏格兰珀斯举行的一场集会上发表讲话。

“苏格兰模式”是特例，恐难复制

英国政府依法授权苏格兰地区举行独立公投，公投合法，是英国内政。即使这样，英国政府的做法令世界上很多国家难以理解，[5]美国、俄罗斯、加拿大、德国、西班牙、澳大利亚、印度等国领导人纷纷表示支持英国的统一，对苏格兰独立公投的危险发出警告。欧盟和北约也对“苏独”泼冷水。德国的巴伐利亚、法国的科西嘉岛等地、西班牙的加泰罗尼亚和巴斯克两地、意大利的南蒂罗尔和威尼托两地、比利时的弗拉芒、罗马尼亚的匈牙利族地区都存在分离、独立势力。不少地区有意效仿苏格兰，就统独问题举行地区公民投票。苏格兰独立公投如获通过，将极大加剧地区分离、独立势力的离心倾向。

虽然苏格兰独立公投遭否决，但还是对世界各地分离、独立势力产生了一定示范效应。意大利南蒂罗尔报纸称，英国政府允许苏格兰举行独立公投本身，就是“巨大成功”。西班牙加泰罗尼亚拟于今年11月9日举行独立公投，西班牙政府及法院认定此举违反该国宪法，表示将坚决加以制止。然而，苏格兰独立公投结果揭晓数小时后，加泰罗尼亚议会批准公投法案。加泰罗尼亚领导人坚持将按期举行公投，西班牙中央政府面临艰难抉择。加拿大魁北克省曾于1980年和1994年两次就独立问题举行公民投票，皆宣告失败，此后加拿大政府开始改弦易辙。1998年加拿大最高法院作出裁决，表示无论根据加国内法还是国际法，魁北克都无权单方面宣布独立，而必须得到联邦和其他省份的认可。2000年，加拿大议会通过关于魁北克独立公决规则的法案，从法律上为“魁独”设置了障碍。苏格兰举行独立公投期间，“魁独”人士前往观摩，称对苏格兰“独立派”的宣传动员活动印象深刻，将鼓舞新一代魁北克“主权主义者”继续为独立而奋斗。总体而言，国际社会的基本共识是，一个行政区的统独事关国家主权和领土完整，因而决定权属于整个国家和全体人民，而非闹独立的行政区自己。英国允许作为国家重要组成部分的苏格兰就独立问题举行地区性公投，国际上多尊重其决定，但鲜有掌声和喝彩。世界各国国情、历史文化千差万别，民主政治道路也不尽相同，每一个地区的分离、独立运动都有复杂的历史经纬，涉及多方现实利益。因此，通过地区公投（即便是合法的）解决统独问题的“苏格兰模式”应该被看作是特例，缺乏普遍意义。[6]

（作者系中共中央对外联络部美大局局长）

（责任编辑：徐海娜）

[1] 《联合早报》，2014年9月22日。

[2] 《环球时报》，2014年9月19日。

[3] 同[2]。

[4] 日经中文网，http://cn.nikkei.com/ columnviewpoint/column/11140-20140922. html.(上网时间：2014年9月25）

[5] BBC News - How Scotland’s ‘No’vote resonates around the world, http://www. bbc.com/news/world-29272728.（上网时间：2014年9月20日）

[6] 《联合早报》，2014年9月22日。