五角大楼成国会预算战最大赢家

谢玮

2013年12月12日，美国众议院通过2014年国防预算法案，批准了总计6290亿美元的国防开支与战争费用。一周后，该预算案在参议院正式通过。

五角大楼似乎成为2014年美国国会“预算战”的最大赢家。

2001—2012年，美国的国防开支由2870亿美元增至近7000亿美元。而在2013财年，国防部受迫于自动减支计划，国防开支降至5266亿美元。2013年底，美国国防部面临的风险是，如果两党不能就美国国防开支预算达成一致协议，五角大楼面临从2014年1月1日起削减520亿美元国防开支的命运。

但没想到的是，两党争执之后的最终结果是，2014财年美国国防开支不降反升，由自动减支计划威胁下的4750亿美元预算增至6290亿美元。这意味着，美国国防开支将保持占全球各国国防开支总量的40%。

6个月削减了370亿美元

曾让五角大楼措手不及的自动减支计划（Sequester），是于2013年3月1日生效的一系列联邦支出削减措施组合，是2011年美国通过的《预算控制法案》（Budget control Act）的一部分。《预算控制法案》规定，由削减赤字联合特别委员会负责拟定在未来10年内削减1.5万亿美元预算的具体方案，于2011年12月23日前通过该协议，否则将启动自动减支。

但最终，协议未能达成，自动减支计划于2013年3月1日启动。

《华盛顿邮报》报道指出，支出削减项目一半会对国防中武器采购、基础运营及研发投入等可自由支配开支形成影响；另一半对社会保障、医疗援助等公共开支支出造成影响。

2013年，美国国防支出已经进行了裁减。美国国防部网站刊登美军新闻局文章称，自动减支计划是一项长达10年的预算削减计划，预计将削减4850亿美元国防支出。2013财年，该计划仅实施6个月就已削减370亿美元。其中包括：空军和海军购买飞机项目的支出被削减35亿美元；军事行动支出被削减135亿美元；军事研究支出被削减63亿美元等。

美国政府对于五角大楼预算问题的关切程度也能从另一项任命可窥一斑。2013年12月，美国总统奥巴马任命克里斯蒂娜·福克斯为国防部代理副部长。福克斯此前一直担任美国国防部成本评估与计划估算办公室主任。

防御紧缩时代曾如此之近

此前，美国国内围绕军费问题争论一度十分激烈，形成了截然不同的两种意见。部分意见认为，进一步削减国防开支将会对国家安全起到破坏性后果；而另一些人则十分欢迎防御紧缩的新时代。

2013年12月5日，国防部长哈格尔表示，今后将有可能开始减少对现役军人的优待，包括遏制薪酬及津贴的住房、教育和卫生等方面的支出。但哈格尔说，如果国会不能中止自动减支计划，那么美国国防部将面临一些“更困难的选择”。他已经指示自己的第一幕僚助手开始实施为应对自动减支而准备的预算计划，以满足2019财年能削减20%预算的目标。

除国会及军队外，军火利益集团也为应对自动减支计划采取了行动。2013年11月，美国第一大军工采购企业洛克希德·马丁公司宣布，为应对未来10年美国军费开支的缩减，公司决定裁员，587名任务系统与训练分部的员工将不再继续受雇。

另一种看法则认为，美国在国防开支上预算过高，是对纳税人金钱的浪费。

据美国独立新闻网站《基层行动》报道称，2013年12月10日，即国际人权日当天，十余家社会公益组织联合致信美国国会，要求削减高达25%～50%国防开支预算。

他们认为，国会应停止在国防开支上的预算浪费，转而将预算重点放在社会需求（包括社会保障、工作教育、改善和扩大医疗保险等）、创造就业的公共计划及重要基础设施重建等方面。

军方自动减支只是做做样子

然而，五角大楼还没踏进防御紧缩时代的门，就被拉了回来——它成了国会“预算战”的最大赢家。

“美国人只是瞎嚷嚷，最终还是要达成妥协。”中央财经大学国防经济与管理研究院院长陈波告诉《中国经济周刊》，这一结果并不令他感到意外。历史上看，民主党一般反对削减社会福利支出，主张增税以及削减部分国防开支，而共和党则是反对增税同时反对削减国防开支，主张削减部分社会福利支出。但利益集团的博弈越激烈，其妥协程度可能越高。

自动减支计划或许从结果上会对军方产生影响，但本质并非针对军方。最近几年，美国军方确实为削减国防开支做出了一定的规划，表面上只是为顺应国会自动减支的要求“做做样子”，实质上并非主动想要削减军费。军方内部对于削减军费仍然存在许多反对的声音。

“缩减军费开支对美国军力并不会产生根本性的影响。” 军事科学院世界军事研究部原副部长罗援少将对《中国经济周刊》表达了同样的观点，即便是美国的国防预算开支有所削减，实际上也只会对军队人员的福利水平、海外基地规模（等项目）产生影响。美军仍持续对新型装备采购进行投入。

陈波分析美国国防部《2014年国防开支预算报告》指出，美国国防部为自动减支计划所做的预案，其主要内容在于削减文职人员规模、减少部队训练时间、减少战机飞行时间等项目。在军备采购方面，减少一些传统项目的采购量，并放弃了一些有争议项目的采购，例如减少两栖远征战斗车、F—35联合攻击战斗机采购数量，并不会影响到关键的战略需求。

《报告》提出，美国的安全重心向亚太地区转移，发展网络特种部队和全球机动部队的方向并没有改变。因此，网络战斗经费支出反而增加了0.8%，而弗吉尼亚级核潜艇、精确制导弹药和一次性运载火箭等项目都列为优先采购的目标。

陈波表示，正确分析美国军方实力仍需关注几个关键指标。首先，美国国防开支的绝对规模仍是世界第一位，占据全球国防开支的近40%，相当于排在其后14个国家的军费开支总和。第二，美国国防支出的相对规模仍然非常高。其国防开支预算占国家总预算水平的20%之多。相比之下，即使是实行“先军政治”的朝鲜，国防支出比例也不过15%左右。第三，国防支出结构也十分关键，国防资源在军种及武器装备采购等项目上的分配，美国仍占优势。endprint