辽宁城乡基本公共服务差距实证研究——以最低生活保障制度为切入视角

陈萍

（辽宁社会科学院，沈阳 110031）

辽宁城乡基本公共服务差距实证研究
——以最低生活保障制度为切入视角

陈萍

（辽宁社会科学院，沈阳 110031）

本文根据2000年-2012年辽宁省属14个城市的统计数据，对城乡最低生活保障制度进行了实证的研究。我们发现，城市的低保人数所占比重和城市人均低保资金都高于农村。从表面看，这似乎暗示财政政策具有城市偏向的特征。但我们通过回归分析进行的深入研究发现，第一，社保支出的增加具有提高农村低保人数比重的作用，因而不具有城市偏向的特征。第二，现阶段城市低保人数比重的高低，与20世纪90年代国有单位职工人数的规模大小，具有正向的关系。而现阶段农村低保人数比重的高低，与20世纪90年代集体单位职工规模大小，具有反向关系。第三，城乡之间收入差距的扩大，具有缩小城乡之间人均低保资金差异的作用，但其中的作用机理还有待于进一步的研究。

城乡最低生活保障 国有和集体单位职工规模 财政社会保障支出

一、问题的提出

城乡一体化已成为中国经济发展的一项重要内容。消除城乡基本公共服务的差距，是这项重要内容的一部分。虽然城乡基本公共服务存在差距是一个基本的事实，但是，从研究的角度说，我们仍需要依据可获得的数据对这个基本事实进行定量的考察和分析。就目前公开发表的数据看，直接涉及辽宁城乡基本公共服务差距的，仅有城乡最低生活保障人数和资金支出。虽然数据很有限，但结合其他相关的数据，从城乡低保的差距方面入手，我们仍能籍此管窥城乡基本公共服务差距的一些特征和影响因素。

我们的数据全部来自相关年份的《辽宁统计年鉴》，主要包括2000年-2012年13个年份和省属14个城市，部分数据如国有和集体职工人数的数据涉及1993年-1999年7个年份和省属14个城市，我们没有对个别缺失的数据进行调整，因此，是一个非平衡的面板数据。

在这篇文章中，我们尝试探讨一些基本的问题。在接下来的第二部分，我们将探讨什么指标可以较好地衡量城乡之间最低生活保障的差距？辽宁城乡低保的差距到底有多大？第三部分，我们通过对面板数据的回归分析，探讨历史的因素对城乡低保人数的形成是否存在影响？经济发展水平、收入分配差距和财政支出政策对城乡之间低保的差距又会产生怎样的影响？最后，是简短的结论。

二、城乡低保差距的基本特征

根据辽宁2000年-2012年14个城市的统计数据，表1提供了衡量城乡低保差距的统计性描述。我们选择了三个指标来测度城乡低保的差距：

其一，城市低保人数占全部低保人数的比重。这个指标可以粗略地显示低保政策向城市倾斜的程度。从表1中的第1至第2行可以看出，在所选样本的13年里，城市低保人数的均值是农村低保人数均值的两倍以上。但更为准确的指标是城市低保人数占全部低保人数的比重，表1第3行显示，这个比重的均值为0.71，就是说，在城乡全部低保的人群中，城市低保人数平均占据了70%，最高值达到99%（如2003年的朝阳市）。

其二，城市低保人数和农村低保人数分别占非农人口和农业人口的比重。前面提到的城市低保人数占全部低保人数比重指标并没有考虑城乡的人口结构，因此，只有在城乡人口结构相同的情况下，它才是准确地衡量低保政策具有城市偏向的指标，而我们知道，辽宁城乡人口的分布并不是均等的。据统计，2000年非农业人口占总人口46%，2009年达到50%。由于此后《辽宁统计年鉴》不再提供非农业人口和农业人口的统计数据，我们没有近些年准确的数据，但非农人口与农业人口的结构变化是肯定的。为此，衡量城乡低保差距的指标必须根据人口的分布结构进行矫正。从表1的第4至第5行可以看出，城市低保人数占非农人口的比重均值为0.08，也就是说，非农人口中低保人数平均达到8%，最高值达到25%（如2003年的阜新市），而农村低保人数占农业人口的比重均值为0.03，也就是说，农业人口中低保人数平均只有3%，最高值也仅有9%（如2009年的盘锦市）。这个指标应该说比较准确地反映了城乡之间低保政策覆盖范围的差距。平均而言，城乡低保政策偏向城市的倾向比较明显。但从动态看，这种城市偏向的低保政策随着时间的推移，逐步得到矫正。从图1可以直观地看出，城市低保人数占非农人口的比重经历了先上升然后下降的过程，而农村低保人数占农业人口的比重则一直呈上升趋势。2003年，前者的均值达到9%以上，而后者只有1%左右，2010年，前者和后者基本上都接近6%左右，根据人口进行调整后，城乡社保人数的覆盖范围在平均意义上趋向于相同了。也可以说，就城乡最低生活保障的覆盖范围来说，政策的城市偏向问题逐步得到了矫正。

其三，城市低保人均资金与农村低保人均资金之间的差距。低保政策的城市偏向不仅从城乡覆盖范围的程度方面反映出来，也会体现在城乡之间享受低保者的人均资金方面的差距。从表1的第6行至第8行可以看出，2000年-2012年期间，城市低保者的人均资金是1310元，而农村的人均资金仅有555元，二者之比的均值（如第8行显示）为2.84倍，最高值达到33倍（如2012年阜新市），最低值仅有0.2倍（如2002年的大连市）。图2提供了这个指标的动态变化。2000年，城乡低保者人均资金的差距平均为1.69倍，2012年上升为4.38倍。一般来说，城市居民最低的生活费支出要高于农村，因此，城乡之间最低生活消费支出的差距可以部分地解释城乡之间低保者人均资金的差距，剔除这个因素之外，就是低保政策中城市偏向的影响了。由于我们没有系统的城乡最低生活消费支出的数据，还不能准确地判断低保政策中资金支出的城市偏向程度。

表1 辽宁城乡低保差距相关变量的统计描述

图1 城市低保人数占非农人口比重（ulsn/nrp）和农村低保人数占农业人口比重（rlsn/rp）

图2 城市低保人均资金（ulsf/ulsn）和农村低保人均资金（rlsf/rlsn），单位：（元）

三、影响城乡之间低保差距因素的计量分析

前面的统计描述表明，无论是在覆盖的范围，还是在人均资金的分配上，低保政策在城乡之间都存在一定的差异。在这个部分，我们将利用回归分析方法探索和发现影响城乡低保差距的原因。表2提供了全部回归分析的结果，其中，所有回归模型的F检验都支持固定效应的设定。

首先，我们探讨历史因素对城乡低保人数规模的影响。就统计描述看，辽宁实施低保政策在城市覆盖的范围大于农村，这是历史因素导致的结果，还是现实政策偏向的选择？在表2中，回归模式（1）将城市享受低保的人数作为被解释变量，而将滞后13年的国有和集体职工人数，以及现阶段的社保支出占一般财政支出的比重作为解释变量，采用截面固定效应的方法进行最小二乘估计。结果是，社保支出的财政政策对城市低保人数规模在统计上没有显著的作用，也就是说不是财政政策更偏向城市。滞后13年的集体单位职工人数的作用也不显著，但是，滞后13年的国有单位职工人数与现阶段城市享受低保的人数，在统计上显著的正相关，估计系数为0.60，在5%水平上统计显著。这意味着，1993年的国有单位职工人数较多，导致2006年的城市低保人数也较多。按照同样的逻辑，1999年较高的国有单位职工较多，也会导致2012年的城市低保人数较高。这个回归分析结果的经验背景是，在20世纪90年代国企进行的“下岗”和“减员”的改革中，一些下岗职工未能再就业，导致个人或家庭成员成为现阶段的城市低保人员。换句话说，现阶段城市低保人数的增加，在一定程度上，是因为早期国有单位职工人数太多了。

在农村低保者身上发生故事与城市低保者相反。回归模式（2）显示出，社保支出的比重对农村低保人数的变化具有显著的正效应，估计系数为0.67，在1%水平上统计显著。这意味着，社保支出并没有产生城市偏向的特征，相反，随着社保支出占一般财政支出比重的增加，农村享受低保的人数也会增加。回归模型（2）还显示出，滞后13年的国有单位职工规模对农村低保人数也没有统计上的影响，但是，滞后13年的集体单位职工的规模对农村现阶段的低保人数具有反向影响，估计系数为-0.44，在5%水平上统计显著。换句话说，现阶段农村低保人数的增加，在一定程度上，是因为早期集体单位职工人数太少了。

其次，我们探讨影响城乡低保覆盖范围的差异问题。前面部分的统计描述已经表明，城市低保人数占全部城乡低保总数的比例，平均而言达到71%，政策有向城市倾斜的特征。什么因素影响城市低保人员所占比重？表2的回归模式（3）提供了解释。在那里，同样采用截面固定效应的估计方法。财政社保支出占一般财政支出的比重，表示反映财政支出结构和政策倾向，这个变量对城市低保人数所占比重产生负向影响，估计系数为-0.26，在1%水平上统计显著。也就是说，随着财政社保支出比重的增加，农村低保人数的比重也会增加，从而对城市低保人数的比重有一个向下的拉动作用。另一个解释变量滞后13年的国有单位职工人数，它与城市低保人数所占比重呈正向关系。估计系数为0.78，在1%水平上统计显著。这个估计结果也意味着，早期国有单位职工的规模越大，现阶段城市低保人数所占的比重就越高。简言之，财政的社保支出政策有助于缩小低保人数覆盖率的城乡差异，而历史上职工就业的所有制结构对扩大现阶段低保人数覆盖率的城乡差异，有显著的影响。

表2 影响城乡之间低保差距的回归分析

再次，分别考察影响城市低保人均资金和农村低保人均资金的因素。回归模式（4）和（5）仍然采用截面固定效应的估计方法。我们选择了相同的两个变量作为解释变量。一个是反映财政支出结构特征的社保支出所占比重，另一个是反映经济发展水平的实际人均地区生产总值，对于后者，我们已经根据2000年的价格对此后年份的数值进行了矫正。回归估计的结果对于城市低保人均资金和农村低保人均资金的效应是相似的。社保支出所占比重对城乡低保人均资金的变化都没有统计意义上的影响，相反，实际人均地区生产总值的增加对城乡低保人均资金的增加会产生正向效应，对于城市和农村来说，估计系数分别为1.32和0.98，而且都在1%水平上统计显著。这个结果意味着，城乡低保人均资金的增加与经济发展水平呈正比，只不过经济发展水平的变化影响城市人均资金变化的弹性要大于农村。

最后，探讨影响城乡低保人均资金差异的因素。在表2最后一列回归模式（6）中，我们选择了三个解释性变量。第一是社保支出占财政一般支出的比重，反映财政政策的特征。第二是实际人均地区生产总值，反映经济发展水平。第三是城乡居民人均收入比，反映城乡收入分配结构。我们采用截面和时间双向固定效应的估计方法，结果是，财政社保支出比重的估计系数在统计上不显著，说明财政政策在低保方面没有显示出城市偏向的特征。人均实际地区生产总值的估计系数为0.79，在10%水平上统计显著，说明随着经济发展水平的提高，城乡低保人均资金的差异会扩大。城乡人均收入比的估计系数为-0.87，在1%水平上统计显著，显示出，城乡收入分配的差距与城乡低保的人均资金分配的差异呈反向变动。城乡收入差距越大，城乡低保人均资金的差异越小，反之则反是。图3提供了二者关系的散点分布，向下倾斜的是回归线。我们猜测这个负向关系存在的逻辑是，当市场因素导致城乡人均收入差距扩大，农村居民的人均收入水平相对城市处于较低的地位，农村中低保申请者的生活水平所处的地位会更低，在其他因素不变的情况下，政府可能增加农村低保者的人均资金，以平衡最低生活保障在城乡之间的差异。

图3 城乡居民人均收入比（luh/lrh）和城乡低保人均资金比（（ulsf/ulsn）/（rlsf/rlsn））

四、简短的结论

一般认为，城乡基本公共服务存在差异，城乡最低生活保障制度作为其中的一个基础性部分，可能也不例外。在这篇文章中，我们根据14个省属城市的统计数据，对辽宁城乡最低生活保障制度进行了实证的研究。我们采用两个主要的指标来衡量城乡低保的差异，其一是城市低保人数占城乡全部低保人数的比重，其二是城市低保人均资金与农村低保人均资金的比例，并对影响这两个指标的因素进行了回归分析。

通过对统计数据的初步分析，我们发现，在2000年-2012年，城市低保人数占全部低保人数的比重均值达到70%，而且城市低保人数占非农人口的8%，农村低保人口仅占3%，特别是，城市人均低保资金是农村的2.84倍。从这些数据看，城市的低保覆盖率和人均资金都高于农村，显示出政策向城市倾斜的特征。

我们对影响城市低保人数比重的因素进行了回归分析，研究发现，社保支出的增加具有降低城市低保人数比重的作用，因而没有显示出城市偏向特征。我们最重要的发现是，20世纪90年代国有单位职工人数的规模大小，与现阶段城市低保人数比重的高低具有正向的关系。早期国有职工规模越大，现阶段城市低保人数越多，所占比重越高。我们还发现，20世纪90年代集体单位职工规模大小，与现阶段农村低保人数比重的高低具有反向关系，早期集体单位的职工规模越小，现阶段农村低保人数越多，所占比重越高。简言之，对于城乡低保的差异来说，历史因素的影响可能比现实的财政政策影响要负更多的责任。

我们对影响城乡低保人均资金差异的因素进行回归分析发现，财政社保支出对城乡低保人均资金的差异是中性的，没有扩大或缩小的影响。人均地区生产总值的增加产生了扩大城乡低保差异的效应，而城乡之间收入差距的扩大具有缩小城乡低保差异的作用，而其中的作用机理还有待于进一步的研究。

〔1〕Lewis，W.Arthur：Economic Development with Unlimited Supplies of Labor[J].The Manchester School，1954，22：139-191.

〔2〕Lipton，M.：Urban Bias Revisited[J].Journal of Development Studies，1984，20：139-166

〔3〕世界银行.重塑世界经济地理（2009年世界银行发展报告）[M].北京：清华大学出版社，2009.

〔4〕世界银行.中国：推动公平的经济增长（中国国家经济研究备忘录）[M].北京：清华大学出版社，2003.

〔5〕陆铭，陈钊.城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入分配差距.[J].经济研究，2004（6）.

【责任编辑 孟宪民】

F812.0

A

1672-9544（2014）11-0031-05

2014-09-10

陈萍，经济研究所研究员，主要研究方向为财经理论与政策。