2014《预算法》修正案对提高预算透明度的机遇与挑战

陈穗红

（财政部财政科学研究所，北京 100042）

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》。修改后的《预算法》在总则中明确规定要“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。这在我国预算法制建设上是一个新的里程碑，我国应在新形势下进一步探索提高政府预算透明度的有效途径。

一、新《预算法》颁布是提高我国预算透明度的新起点

改革开放以来，我国的预算透明度的制度建设和提高过程，大体上可分为三个阶段。

第一阶段：从改革开放开始到1998年财政管理改革启动之前。这一阶段在国家法律、行政和财政制度上都没有对预算的公开和透明做出明确规定，各级政府能够提供给人民代表大会关于预算方面的信息非常简单，而且按照当时的有关制度规定，“财政年度预算、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开”①见1997年由国家保密局和财政部联合发布的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》。，政府预算对公众是保密的。与此同时，由于政府预算管理制度的不完善，大量预算外资金游离于预算之外，即使向人民代表大会提交的预算也是很不完整的，仅包括了政府的部分收支信息，大量财政性资金无法纳入人民代表大会审查监督的范围。另一方面，在这一阶段中，随着改革开放的逐步进展，公众对于政府预算信息的需求开始逐步增长。

第二阶段：从1999年全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》开始到2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》实施之前。在这一阶段中，全国人大常委会的决定提出了编制部门预算、细化预算等要求。财政部门开始启动一系列预算管理制度的改革措施，政府预算信息在人大层面的透明度比以往有了很大的提高。一是预算编制制度的规范和透明化有所改善。1999年起从中央政府开始，继而推进到地方的部门预算编制改革，制定了预算编制规程，明确了预算编制各阶段的时间安排、具体工作任务、各部门职能权限等，推进了预算编制制度和程序的规范与透明。二是部门预算编制改革后，报送各级人大审议的预算内容细化到了部门，部门预算细账开始向人大代表公开。部门预算内容也不断细化，包括各级财政用于农业、教育、科技、医疗、社保等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况都有了明确的预算信息。同时地方财政向人大报送预算的制度也在逐步完善。三是通过深化“收支两条线”改革，对预算外资金管理的规范和透明化程度有所提高，开始将预算外资金逐步纳入预算管理。但是这一阶段的政府预算信息受到当时保密法等有关制度的制约，仍然不能够向公众公开。而与此同时，由于市场经济体制改革的逐步深入，公众对政府预算透明度的要求快速增长，一些学者和公众人物关于政府预算公开和提高预算透明度的呼声日益增强。

第三阶段：从2008年5月1日《中华人民共和国信息公开条例》实施到2014年8月31日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》颁布。这一阶段我国预算透明度情况有较大改进，但仍存在很多问题。主要的进步首先体现在有关财政信息公开的法规建设取得较大进展。《中华人民共和国政府信息公开条例》中明文规定将财政预算、决算报告、财政收支、各类专项资金的管理和使用情况、乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况等财政信息列入政府重点公开的信息范围。在2014年1月17日颁布的新的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》中，明确规定“机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密”。其次是预算公开的程度有了较大提高。随着预算管理范围的逐步规范化，通过公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算体系的建立，逐步把财政性资金基本上纳入了预算管理；通过将以往由政府自行决定安排使用的超收收入改为列入下年预算安排使用、要求地方政府将上级政府对本地区（包括本级和下级）的税收返还和补助全额编入地方本级预算等措施，使得报送各级人大审议的预决算内容逐步完整和细化。与此同时，政府预决算信息向公众公开的程度也有很大进步，中央政府在部门预算公开的基础上开始公开决算，2014年中央部门决算公开范围已经扩大到除涉密部门以外所有使用财政拨款的部门，并全部细化公开至项级科目。此外，重点加强了对社会各界普遍关心的支出项目的信息公开力度，如用于农业、教育、科技、医疗、社保等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况、“三公经费”预算等都成为预算信息公开的重点。这一阶段的问题一是《预算法》修订迟迟不能完成，预算公开和透明问题始终没有在法律层面得到明确肯定。二是预算信息的公开程度虽有提高，但仍然不能满足人民代表大会和社会公众日益增长的信息需求。

修改后的《预算法》不仅在总则中提出“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的原则要求，并且补充增加了有关预算公开和透明的具体细化要求，包括对预算完整性的规定，要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算；对预算信息公开内容、方式和时间的要求；对报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案的细化程度的要求等。这些规定吸取了我国预算公开和透明改革历程中的经验和教训，为我国预算公开和透明提供了法律依据，弥补了以往法律层面的缺陷。修改后的《预算法》加强了对政府预算行为的法律约束，为提高社会主义市场经济体制下的财政民主提供了制度条件。新《预算法》中关于预算公开和透明的规定尽管存在一些不尽完善之处，但是比起以往已经有了显著的进步。新预算法的实施将为我国预算透明度的提高开启一个新的起点。

二、新《预算法》实施后提高预算透明度面临新挑战

提高预算透明度首先要增加政府预算信息的提供。从预算信息供求关系的角度看，目前我国社会对政府预算信息的需求意愿正在快速增长，无论是公众、立法机构还是政府本身都需要更加透明和丰富的预算信息，而政府在预算信息的供给方面已大大落后于需求。新预算法实施后，一方面加大了对政府预算信息提供的规范和要求，有利于缓解上述供不应求的矛盾。但是，在另一方面，新预算法的实施实际上也会进一步推动对政府预算信息的需求增加，这将对政府的预算信息提供能力提出新的挑战。

在提高预算透明度的过程中，政府预算信息的提供需要满足三个方面的要求：即预算信息的可获得性、可理解性和有用性。在此前预算透明度制度建设历经的三个阶段中，我国预算透明度的提高重点在于预算公开，改善预算信息的可获得性（包括对人大和公众），但还没有能够对预算信息的可理解性和有用性给予足够的重视。这种情况会影响预算透明度的实际提高。如果公众或立法机关仅仅能够获得预算信息，但不能充分理解预算信息的含义，或者这些预算信息不足以供人大和公众据其做出正确的判断和决策，那么这些预算信息可能只不过是一种装饰品而已。新《预算法》虽然主要是对改善预算信息可获得性方面提出了直接要求，但是由于新《预算法》提出一系列改革的内容，将会在实施过程中促使人大和公众产生更多的预算信息需求，包括对预算信息的内容及其可理解性和有用性提出更多的要求。具体体现在如下几个方面：

——新《预算法》把“讲求绩效”作为预算的基本原则内容之一，并且要求人大要把重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况作为审查决算的重点内容。因此将需要政府提供能够有助于人民代表大会在预决算审查中做出正确评价结论的预算绩效管理方面（包括绩效目标和绩效评价）的有用信息。

——新《预算法》要求“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，这是对以往年度预算平衡机制的一个重要改变。对此，人大在审查预算时将需要能够有助于理解和控制跨年度平衡的中长期财政预算（规划）信息。

——新《预算法》明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”相应地，人大在实行全口径预算审查和监督时，社会公众在了解政府预算时，就不会仅限于一般公共预算的范围，需要有更加全面的各类预算的信息，以及有助于他们做出正确判断的相关信息。

——新《预算法》在很多方面加强了人大在预决算审议监督方面的作用。而没有足够的有用信息，人大预决算审查监督职能就无法做实。

——新《预算法》规定在符合条件的情况下，地方政府可以发行债券举债，并要将债务纳入预算管理，举借债务的规模要报本级人民代表大会常务委员会批准。因此各级人大将需要能够用以正确判断债务风险和债务使用情况的有用信息，如各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性的有关信息。

相对于上述改革引起的预算信息需求，目前政府的管理能力和信息供给能力还是非常有限的。因此，在新《预算法》实施后，要进一步提高我国预算透明度，政府将面临着更多新的挑战，不仅要提高现有预算信息的公开水平，而且需要大力增强预算信息提供能力，提供更加多样、易于理解和实际有用的预算信息。同时，人大机构和代表也需要加强对预算信息的理解能力和运用能力。

三、改善政府预算信息提供能力的基本思路

面对新《预算法》带来的挑战，当前应从以下几个方面采取措施来改善政府的预算信息提供能力：

（一）在深化预算管理制度改革过程中，加快政府预算信息提供能力建设

政府预算信息提供能力的改善和政府预算管理能力的提高有着紧密的联系。新《预算法》颁布后，国务院做出了关于深化预算管理制度改革的决定，该决定反映了政府新一轮预算管理改革的意向。当前亟需抓住改革契机，推进以下几项制度建设：

第一，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。政府综合财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府财务综合信息的一种规范化途径。政府综合财务报告的内容构成除了主要财务报表以外，还包括对政府财务状况的综合分析、财政可持续性情况、基本经济环境和发展趋势的概要阐述、财务报表以外应予披露的附加信息、财务报告注释等，从不同角度提供政府财政资金运行和财务状况信息。在权责发生制基础上编制的政府综合财务报告可以同收付实现制基础上编制的政府预算相配合形成有效的信息比较和反馈机制。政府财务状况信息不仅可以供预算编制、审查作为重要参考，而且也是地方政府信用评价的重要资料，因此对目前地方政府融资机制的改革具有现实意义。我国权责发生制的地方政府综合财务报告已经有了3年的试编探索历程，目前应当及时总结经验、研究探索过程中发现的问题，并在此基础上加快相关的政府会计准则体系建设，尽快建立适合我国国情的政府综合财务报告制度。

第二，建立中期财政预算（规划）制度。编制多年度财政预算（规划），提供未来的预算收支发展趋势信息与潜在的财政风险信息，不仅有利于提高年度预算编制和管理科学化水平，而且有利于跨年度预算平衡机制的建立，并为人大审查预算提供前瞻性信息依据。在我国当前地方政府债务膨胀的情况下，也有利于评估和控制财政风险，保持财政可持续性。通过多年度财政预算（规划）信息的公布也有利于提高预算透明度、促进民主监督、提高政府公信力和形成公众的理性预期。

第三，完善预算绩效管理制度，推进预算绩效管理信息公开。预算绩效管理信息是人大审议和监督预算所需要的重要条件，近年来我国预算绩效管理工作取得较大进展，但在预算绩效目标设定和预算绩效评价方面还很不完善，相关信息的披露和使用仍存在很多不足，要继续提高预算绩效管理信息的质量和公开程度。

（二）提高预算信息的质量

信息质量是正确理解和运用信息的前提条件。提高预算信息的质量首先是要建立相关的标准，规范预算信息的生产。例如在建立政府综合财务报告制度过程中要建立政府会计准则体系，以准则来规范政府会计工作，保证政府财务报告的信息质量。其次是建立和完善现代化信息系统，采用先进技术手段，提高政府财政信息的收集和处理能力，同时也可减少信息生产过程中的人为影响，提高信息的准确性。最后要加强政府审计制度的独立性和客观性，扩大政府审计范围，包括对政府预算执行情况的审计、对政府财务报告的审计、对政府绩效信息的审计，以减少虚假和错误信息。

（三）改进政府预算信息的可获得性

尽管这一方面在近年来已经取得明显的进展，但是仍然需要继续改进。例如目前政府部门预算是由各部门自行公开的，公众要想了解政府各部门的预算情况，不得不到各个政府部门网站一一寻觅，存在极大的不便。应当改变政府预算公开的这种“碎片化”现象，各部门负责提供公开的预算信息，但政府要有一个部门来统一集成各部门预算，形成政府总体的预算文件以便公众查询。此外，要在改革中继续扩大预算信息公开的内容，如增加对政府财务报告信息和中期财政预算（规划）的信息。

（四）改善预算信息的可理解性

在我国现阶段，作为预算信息主要公开对象的人民代表大会以及公众对预算信息的需求重点和理解能力是有差别的，经常听到来自人大代表或公众关于预算信息看不懂的抱怨。这种情况在预算管理制度深化改革过程中有可能继续加重，例如对于权责发生制基础的政府综合财务报告、中期财政预算（规划）、政府部门绩效报告等更加专业性的信息会存在更大的理解难度。对此矛盾，很多人建议政府应尽量提供通俗易懂的预算信息。但笔者认为，一方面如果要让预算信息通俗易懂，就必然要牺牲掉很多深层次的有用信息。现代预算管理已经发展到相当专门化和技术化的程度，其信息是不可能完全做到“妇孺皆懂”的。另一方面政府也应顾及普通公众和非专业人士人大代表对预算信息可理解性的要求。政府的正确对策应当是在生产和披露预算信息时，要区分层次，提供简繁程度不一的信息，以适应不同人群的需要。例如在提供年度预算信息时，可考虑在提供详细信息的同时，出一个大众简约版，简要地说明政府预算收支总额、主要构成、变动趋势，以及预算年度的经济形势估计和财政政策重点等，以供普通公众了解政府预算之需。而在使用预算信息的人大方面，则要在加强人大代表预算素质的同时，加强预算审查专门机构的专业力量，提高对预算信息的专业化理解和处理能力。而目前这一点是有很大欠缺的，尤其在基层政府层面，人大内部的预算审查专门机构（如财经委、预算工委）的人力和专业水平都不能适应预算管理改革的需要，在这种情况下，即使有足够的预算信息提供，预算透明度的实际程度也会大受影响，因此急需改进。

〔1〕凌岚.公共财政：治理机制与治理结构.经济科学出版社，2011.6.

〔2〕IMF：Manual of fiscal transparency，2007 rev.ed.

〔3〕Mariusz Jarmuzek：Fiscal Transparency in Transition Economies，Warsaw，July 2006.

〔4〕OECD：OECD Best Practices for Budget Transparency，http：//www.oecd.org/puma/ethics/.