国家治理与地方财政改革——首届地方财政改革与发展论坛概述

陆成林

（辽宁省财政科学研究所，沈阳 110002）

国家治理与地方财政改革
——首届地方财政改革与发展论坛概述

陆成林

（辽宁省财政科学研究所，沈阳 110002）

2014年8月16日，辽宁省财政科学研究所、东北财经大学财政税务学院以及《地方财政研究》杂志社在大连联合举办了2014年首届地方财政改革与发展论坛“国家治理与地方财政改革”专题研讨会。论坛邀请到财政科研系统、财经院校、财经类期刊等诸多机构的专家学者以及财政业务人员，围绕国家治理与地方财政改革进行研讨，提出了辅助决策、服务实践的新思路和新建议，不仅赢得与会者的普遍共鸣，也产生了良好的社会反响。现将论坛研讨情况综述成文，以期对财政发挥国家治理支柱作用有所裨益。

一、关于国家治理与财政改革

1.把握好当前的财政经济形势

——辽宁省财政厅副厅长侯志平认为，辽宁老工业基地的产业结构以重工业为主，受本轮经济形势的影响很大，上半年GDP增速放缓，制约了财政收入的增长，支出压力日益加重。这种现象反映了我国经济的总体形势，辽宁自然不能独善其身。当前经济高速增长时期已经过去，开始发展到中速增长阶段。

——中央财经大学马海涛认为，当前中国经济的新常态表现为经济增速进入新的运行区间，这就决定了财政收入增速的变化。在宏观调控方面转变为以微调为主，政府投资应让位于民间投资，并以提供公共物品为主，同时着重进行产生结构的调整，进一步完善营改增改革，促进服务业发展。

2.准确理解国家治理的内涵

——财政部财政科学研究所刘尚希认为，国家治理的内涵包括三个方面：一是强调系统性。国家治理是整体的，不是局部的，离不开不同的层面不同的主体互动、协调、合作。二是强调行为，而不是制度。不能从文本上看出台了多少法律，多少规章制度，而是重在行动，重在行为。三是强调风险。国家治理体系和治理能力的现代化，就是治理体系怎么样去有效地应对风险。

——马海涛认为，国家治理概念的提出源自对过去改革历程的反思。治理强调参与社会管理多元主体权利、义务、责任的对等。可以说，治理是多元的、互动的，甚至是民主的。

——江西财经大学李春根认为，国家治理要建立在有效的制度和公平的规则之上，它是多主体的，多中心的，它不是一套既定的规则而是一个过程。具有系统性、法治性、透明性、互动性等主要特征。

3.推进国家治理与深化财政改革

——刘尚希认为，推进国家治理的核心是分权，不同性质的权利，在不同级次之间的划分是不一样的。一是政府向市场分权，形成分工和合作；二是政府向社会分权，实现社会的自我管理约束；三是中央向地方分权，调动起地方积极性。

——辽宁省财政科学研究所王振宇认为，地方财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，与经济、政治、文化、社会和生态文明等方面紧密联系，是国家治理体系的重要组成部分。

——大连市财政局张威认为，国家治理不再是强制、统治，应该是平等的，政府不能代替公民做出选择。政府在制定政策时要预期公民的反应，重视消费者的需求和满意度，关注其感受和需求。

——中南财经政法大学李祥云认为，实施国家治理亟待加强基层财政能力建设。首先，要转变观念，在基层政府层面建立起财政是国家治理基础的基本认识。其次，合理划分事权，清晰界定政府之间、部门之间事权责任。第三，加强预算管理，做好绩效预算和绩效评价。

二、关于现代财政制度与预算管理制度改革

1.建立现代财政制度的总体思路

——厦门大学陈工认为，建立现代化财政制度的核心在于预算现代化。预算是政府的财政收支计划，是政府的政策性文件、财务报告、行政纲领，以及向公民发布信息的传播机制。提高预算现代化，首先要看预算编制是不是有一个中长期的规划；其次，要看预算的审批程序是否合理；第三，看政府财务以及会计的控制是否有一般标准；第四，看政府审计是否以公平客观的方式进行。

——侯志平指出，建立现代预算制度关键是年度预算控制方式的调整，这需要淡化财政收入概念，还原于应收尽收原则，符合财政部提出的顺周期和逆周期要求，但加大了预算编制难度。同时，还要做好地方举债工作，实现预算的跨年度平衡，应对好财政的超收短收、超支短支状况。

——刘尚希认为，要通盘考虑财权、事权划分的前后顺序，先划分财权，确定税权的归属，然后才能去考虑事权的调整，在中央与地方之间进行适当的调整。

2.提高预算制度的现代化水平

——辽宁大学杨志安认为，十八届三中全会决定中提出了全口径预算的目标。推进全口径预算，一是要分类推进四本预算，横向到边，纵向到底；二是单独编制政府性债务预算；三是超收收入要经过人大审批；四是建立上下联动的监督机制；五是推进预算公开透明；六是加快相关立法。

——厦门大学朱芳芳认为，20世纪20年代的美国腐败问题非常严重，正是通过预算改革，把预算变得更多、更细、更透明，才有了所谓的“进步时代”。因此，财政改革要破题，就要从预算透明度做起，接受监督。

三、关于地方财政改革与地方税体系建设

1.地方财政改革的主要任务

——马海涛认为，为了应对财政收入增速放缓的新常态，地方财政需要调整支出政策，优化公共产品提供机制，向地方分权；调整财政收入结构，降低宏观税负，向市场分权；做好预算制度改革的大文章，实现事权与支出责任相匹配。

——抚顺市财政局杨丽波认为，推进地方财政改革需要从多个方面着手，包括收入分配改革，深化行政审批制度改革，推进事业单位改革，推动费改税进程，等等。凡是具有公共品属性的事务，都应明晰政府职责；凡是市场可以配置的资源，政府都应退出。

2.推进地方税体系建设

——中国人民大学岳树民认为，地方税体系建设不仅要考虑政府财力，还包括税制体系的稳定性和有效性。一是从系统性、协调性方面考虑，将不同税种全面联系起来。二是确保地方税体系的法治、规范。三是考虑统一性和公平性问题，赋予省级政府适当的税收管理权。

——吉林财经大学王金霞认为，在转型时期地方税体系建设面临很多矛盾。一是地方税制建设与地方经济活力的关系。地方税建设要借鉴20世纪80年代减税让利的思路来促进经济活力，势必加重财政收支矛盾。二是新时期地方税收的来源将从以企业为主转变成以居民为主，这对税收管理理念和管理模式是一个冲击。

四、关于深化财政体制改革

——刘尚希认为，地方财政体制属于地方治理的范畴。在国家层面搞分税制是必须的，但是在地方层面需要因地制宜，调动地方的积极性，形成中央与地方之间的分工与合作。地方政府是否实行省直管县，需要考虑人口、面积、发展水平和管理能力等因素。已经纳入省直管县的县域经济都比较发达，容易导致强枝弱干的状况，县与县之间无法进行有效的协调。

——王金霞认为，对分税制需要进行扬弃，可以概括为“破、立、留”。所谓“破”，就是说大税种在中央地方之间的分配比例应当有所突破。所谓“立”，就是说推动税收立法。所谓“留”，就是要优化税制结构，维持央地之间的分配格局。

此外，辽宁省社会科学界联合会副主席金虎指出，此次会议是辽宁社科领域一个非常重要的学术活动，对于推动地方社会科学更好地为区域经济发展、老工业基地振兴服务，具有重要作用。中国社会科学院姜晓辉、《经济社会体制比较》编辑部刘承礼、瞭望新闻周刊王健君、吉林省财政科学研究所张依群、新疆财政科学研究所俞冰等对《地方财政研究》创刊十周年来取得的成绩给予了充分肯定，认为刊物坚守学术本位，突出专题策划，重视理论实践的紧密结合，已经成为国内财政领域最具权威性和影响力的交流平台之一。

【责任编辑 连家明】

2014-10-23

陆成林，助理研究员，研究方向为财政理论与政策。