我国城乡养老保险体制的新变化及其思考

2014-01-13侯晓云

宜春学院学报 2014年10期

侯晓云

( 安徽大学管理学院，安徽合肥 230601)

我国城乡长期以来的“二元化”结构，使得城乡养老保险机制在制度的衔接等“一体化”方面存在着不少障碍。目前有关学者对我国城乡养老保险体制未来变革的研究，主要集中在城乡养老保险体制的统筹方向和统筹模式的选择这两大方面。在统筹方向上，主要主张采取渐进式的变革战略，循序渐进。在统筹模式的选择方面，学者们主张应根据经济社会的发展状况，选择适合国情的养老保险体制。随着十八大的召开，统筹城乡养老保险体制的问题又被提上议程。城乡养老保险体制的未来变革，不仅关乎整个社会的稳定，还与我们每个公民的日常生活息息相关。虽然我国目前城乡养老保险体制的全面覆盖已经处于基本完成的阶段，但二者之间的过渡衔接才刚刚起步。本文根据今年最新出台的《城乡养老保险制度的暂行办法》，回顾我国城乡养老保险制度的历史沿革，对目前城乡养老保险制度的变革措施进行剖析，了解目前我国在城乡养老保险体制方面的创新和不足之处，为以后加快实现我国城乡保险体制的“一体化”进程提供建议与意见。

一、我国城乡养老保险体制的历史沿革及其主要内容

( 一) 城乡养老保险体制的历史沿革

1. 城镇养老保险体制的发展进程。我国城镇的养老保险体制是从上个世纪的八十年代开始的，在这短短的三十多年间也经历了不少的变化。在上个世纪八十年代以前，现收现付制一直是我国城镇养老保险所采用的主要模式。在这样的模式下，实际上是在职的人员为已经退休的人员缴费养老，而下一代负责为在职人员缴费养老。由于这一模式下养老费用由国家或是企业完全承担，国家和企业的负担不仅加重，而且随着退休人员数量的增加，企业所缴纳的养老费用也随之增多，许多企业往往心有余而力不足。

所以自1984 年起，我国城镇职工养老保险制度的改革开始实施。改革对象主要针对国营企业的职工，改革的内容是变国家或企业承担养老费用为养老费用由社会统筹。1991 年国务院颁布《关于企业职工基本养老制度改革的决定》，按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”为原则，职工基本养老保险基金由社会统筹，即国家、企业、个人三者共同承担，改变过去由国家包办的方式。［1］(P98－99)1993年及随后1995 年“统账结合”的模式在城镇职工基本养老保险制度中开始采用，并颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，对这一模式进行落实。在之后的1997 年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的出台，对养老金的缴费比例、个人账户规模以及计发办法等方面作出更为详细的规定。这也意味着我国采取“统账结合”的城镇基本养老保险制度正式确立。紧接着城镇居民养老保险在2011 年开始启动试点，仅一年的时间，城镇居民养老保险制度的全面覆盖基本完成。

2. 农村养老保险体制的发展进程。农村养老保险制度的初步形成，源于新中国成立的初期所建立起来的“五保制度”为主，一直到2009 年国务院颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的出台，我国农村开始实行新型的养老政策，变养儿防老为社会养老。2012 年国务院在《关于印发国家基本公共服务体系十二五规划的通知》中指出，将基本养老保险的覆盖面扩大到农民工、非公有制经济中的从业人员和其他灵活就业人员，实现养老金的全国统筹，实现农村新型养老保险制度和城镇养老保险制度的全面覆盖。［2］

( 二) 城乡养老保险制度的基本内容

1. 城镇养老保险制度的基本内容。养老保险制度的两大模块。其中我国城镇。城镇职工养老保险和城镇居民养老保险是我国城镇职工养老保险制度于1997 年开始实施，缴费方式采取的是“统账结合”的形式。2005 年国务院为了对这一制度进行进一步落实和完善，《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》相继出台。按照现行的制度规定，城镇职工养老保险的参保对象主要涉及:城镇各类企业职工、个体商户以及其他就业者等等。对于城镇居民养老保险，国务院于2011 年开始进行试点工作，一年后城镇居民养老保险的全覆盖已经基本完成。在缴费方式方面，我国城镇居民养老保险采取的是个人缴费与政府补贴相结合的方式，针对对象是年满16 周岁(不含学生)的城镇非从业居民，并且城镇非从业居民参保是本着自愿原则。城镇养老保险制度的基本内容由下面表1 所示。

表1 城镇养老保险制度的基本内容

2. 农村基本养老保险制度的基本内容。从目前来看，家庭养老、土地养老和社会养老是我国农村基本养老模式。随着改革开放的逐步深化，广大农村地区经济得到了一定发展，农民生活得到改善，但是另一方面，城镇各项社会保障制度的确立和完善与农村在这一方面的缺失形成了鲜明的对比，城乡二元化的差距拉大。直到2009 年，《关于开展新型农村社会保险养老试点的指导意见》的出台，新型农村养老保险制度才开始在我国广大农村地区实施。新型农村养老保险制度的基本内容由表2 所示:

表2 新型农村养老保险制度的基本内容

二、目前我国城乡养老保险制度的新变革

通过对城乡养老保险体制历史沿革方面的回顾，可以发现，在我国目前的养老保险制度中，城乡居民养老保险和新型农村养老保险制度虽起步较晚，但发展速度很快，在覆盖范围方面，2012 年二者都已基本完成全覆盖。但是城乡养老保险制度在体制上仍呈现着二元化的特征，特别是随着城乡经济社会的发展，显得更加不合时宜。在这一形势下，变革城乡养老保险制度显得尤为重要。

(一)我国城乡养老保险体制新变革的产生背景

1. 我国人口老龄化问题日益严重。依据世界卫生组织的规定，老年型人口年龄结构指在一个国家或地区的总人口中，60 岁以上的老年人口或者是65 岁以上的老年人口占人口总数的10%以上或比重超过7%，即为老年型社会结构。［3］根据全国第六次人口普查数据显示，2010 年11 月1 日零时我国60 周岁及以上人口有17759.44 万人，占我国人口比重13.32%。从城乡分布情况看:城镇7829.11 万人，农村9930.33 万人，分别占我国老年人口比重为44% 和56%，占城乡人口比重分别为11.68%和14.98%，由此看出农村老龄化较城镇程度更高。［4］一国人口老龄化意味着该国青年劳动人口在总人口中的比例减少，为了维持本国正常的社会生活，一部分老龄人口必须继续从事社会生产，来维持社会的正常运转。这就意味着人口老龄化程度高的国家，退休年龄越长，这其中必然涉及到退休人员的社会养老保险问题。

2. 我国养老保险制度呈现碎片化，造成衔接不便。我国目前养老保险制度从涉及的对象上来看，基本可以分为:政府机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新型农村养老保险制度这五种。具体来说，其中属于城镇养老保险制度的是前面四种;最后一类的农村养老保险制度，即新型农村养老保险制度，主要针对务农农民、进城农民工和失地农民这三类人员予以保障。除此之外，彼此之间的养老金待遇差距悬殊。拿政府机关公务员的养老金来说，养老金主要由国家财政负担，并且它的养老金替代率高于企业职工，与农村养老保险金相比，更是差距明显。原本应统一的养老保险制度，被划分的四分五裂，不仅给未来我国养老保险制度的统一化进程设置了不少的障碍，还严重违背了社会保障的公平原则。

( 二) 我国城乡养老保险制度的新变化

1. 城乡居民养老保险制度相统一。2014 年春节过后，人社部、财政部印发了关于《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，《办法》中规定，要实现制度名称、政策标准、管理服务、信息系统这四个方面的统一，做好城乡养老保险制度的衔接工作。［5］这次新型农村养老保险和城镇居民养老保险在制度上的统一，可以看做是实现我国养老保险制度统一化进程中的一次“小并轨”，并为最终实现统一化奠定了基础。

2. 职工保和城乡保可以互换。2014 年2 月，国务院公布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，随后经国务院同意，人社部和财政部联合印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，其规定在满足一定的条件下，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险可以进行自由的衔接和互换。并且无论怎样转换，个人账户内的储存额将全部转移出去，并累计计算权益。这一规定的实施，使得长期以来城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度之间衔接不畅的问题得以基本解决。

3. “延迟退休”方案提出的背景下的养老制度的新设想。在我国目前人口老龄化问题日益严重的背景下，养老资金的缺口越来越大， “延迟退休”成为当前的热门话题。刚刚过去的十八届三中全会提出要研究制定渐进式的延迟退休年龄政策。北京大学的社会保障专家郑伟曾指出，我国目前的养老保险制度存在两大缺陷:一是缺乏公平性:二是持续性较差。［6］具体来说，就是我国目前的养老保险制度仍实行“双轨制”，政府机关和事业单位的工作人员与企业职工，城镇职工与居民之间的养老金待遇仍存在不小差距。此外，根据《中国社会保障发展指数报告2012》中的数据显示，我国不同省份之间的养老保险基金结余系数差距悬殊。其中最高的省份养老保险基金的结余系数为4.0656，最低的省份为0.5613。即养老资金可继续发放为4 年或是半年之多。［7］因此实行渐进式的延迟退休政策符合我国实际，为了更好的落实这一政策，必须做好养老保险制度的变革。在应对目前养老保险制度公平性不足的问题上，在制度上要与延迟退休相匹配。即在实施延迟退休这一政策后，对于那些延迟退休者的养老金待遇，要与普通的退休者相区别，并在工龄上体现;在持续性方面，除了做好政府的财政支持以外，还要明确政府的有限责任，完善市场机制。养老金并轨工作现已列入我国政府今年重点工作。对目前涉及16 个子课题养老金的改革方案，目前已经有7 家专业机构参与设计。

三、对我国目前城乡养老保险制度的新变化的思考

前面所提及的城乡养老保险的新变化，诸如制度上的统一、环节上的衔接以及未来的设想等方面，都是应对当前经济社会环境所作出的调整。这些方面的变化在改变目前城乡养老保险“二元化”结构，逐步实现城乡养老保险的一体化方面究竟产生怎样的影响，将从以下几个方面进行分析。

( 一) 城乡居民养老保险制度层面上的统一

实现“四个统一”，是人社部和财政部关于《城乡养老保险制度衔接暂行办法》中所提出的要求，也是我国目前实现城乡居民养老保险制度合并过程中最基础的一步。它们具体是指制度名称、政策标准、管理服务和信息系统这四个方面的统一。这一统一改善了我国目前养老保险制度碎片化严重的程度，为城乡居民养老保险提供一个公平的制度，也解决了困扰人们当从一个地区迁移到另一个地区后，养老保险难以继续携带的一个难题，是我国养老保险改革迈出了关键一步。之所以选择率先进行城乡居民养老保险的统一，归结起来原因主要是这类养老保险改革的成本较低，覆盖面广，财政支出较低，可以负担的起。由上面的表1 和表2 可以看出，这两种养老保险在制度设计上十分相似，都设有个人账户，并且按照缴费标准规定按时缴费。并且基础养老金方面，国家规定的是每人55元，中西部地区由国家或是地方政府进行补贴，这一补贴相对于我国每年超过10 万亿的财政收入来说，负担不大。这也体现了我国目前养老保险制度改革的渐进性。

( 二) 职工保和城乡保衔接过程中的分析

继我国统一城乡居民养老保险制度后，所面临的城镇职工养老保险和城镇居民养老保险之间衔接不畅的问题，随着二者之间可以实现互换，也得到了基本解决。根据人社部和财政部联合颁发的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》中规定，达到上述制度规定的退休年龄后的参保人员，在申请办理城乡养老保险制度的衔接手续之后，如果城镇职工养老保险的缴费年限满15 年后，即可由城镇居民养老保险转入城镇职工养老保险。如果不满15年，可转入城镇居民养老保险。此外，《暂行办法》规定，不论城镇职工养老保险和城镇居民养老保险这二者之间怎么转换，个人账户的养老金额都将随之转移，并累计计算收益。另外，统一了城乡养老保险的缴费标准，原来城居保和新农保分别由一年十个缴费档次(100 元至1000 元)和五个缴费档次(100 元至500 元)，统一为一年十二个缴费档次，即在每年100 元至1000 元的基础上，新增了1500 和2000 元这两档标准。在缴费档次方面参保人员可根据自身经济状况灵活选择。

目前，随着我国社会主义市场经济体系的确立和不断完善，城镇化水平的提高，跨地区流动就业，特别是城乡间流动就业频繁，使得城镇职工养老保险和城乡居民养老保险不衔接的矛盾越来越突出。根据我国人力资源与社会保障部统计，2012 年我国农民工总量达到2.62 亿人，而同期参加城镇职工养老保险的农民仅为4543 万。而截至2013 年底，我国参加城乡居民养老保险的人数为4.98 亿。仅2399 万为城镇非从业居民。［8］因此，职工保和城居保之间可以自由互换，农民工和城镇的非从业人员是这次变革的最大受益者。在新的方案实施后，这类人员在缴费选择上变得更有保障和更为自由，无论“进退”皆有保障。参保城镇职工养老保险并获取相应的养老金待遇是为“进”一步选择，“退”一步则可选择城乡居民养老保险“保底”。

这一衔接方案的出台，虽意味着我国养老保险制度的统一化进程又迈出了重要一步，但是我们也看到不少实际中存在的问题。一是城乡居民养老保险的养老金待遇比城镇职工养老金待遇要低，这主要是由于城乡居民养老保险于2012 年才在全国范围内正式推广，个人账户的储存额累计较低。但是，为了实现养老保险制度的统一化，体现社会保障的公平性原则，未来应采取措施逐渐缩小两者之间的差距。二是我国养老金缺口较大。一方面是要根据我国目前经济发展趋势和人口结构，制定出财务上的精算模型，为应对以后的变化做足准备。

( 三) “延迟退休”背景下的养老困局

一方面，我国目前已步入老龄化社会，这就意味着我国养老金的支出将日益增多，之前有媒体报道称，2013 年我国养老金缺口将达到18.3 万亿元。［9］延迟退休在这一背景下的提出，我国养老金的支付负担会在一定程度上得到减轻，日渐扩大的养老金缺口也会有所缩小。此外，延迟退休还可以提高我国的人力资源的利用效率，避免人才浪费。此举实施后不仅能增加即将退休的人员工资，还能提高退休后的养老金待遇。另一方面，延迟退休后，在职者的工作年限会变得更长，在我国本来严峻的就业形势面前，工作岗位在一定程度上被挤占，对新入职者特别是年轻人就业带来不利影响。

综上所述，我国目前的养老压力主要来源于人口老龄化，这也意味着实施“延迟退休”的方案已是一个必然的趋势。但是在“延迟退休”方案的设计和实施等一系列的过程中，应从长计议。在“延迟退休”的方案设计上，专家们更多的倾向于柔性的退休方案，即国家可以制定出相关政策，在人员达到了法定退休年龄后，可以自行选择是否退休或是继续工作。在“延迟退休”方案的实施中，应循序渐进，不可操之过急。任何一个新方案的提出，必然会损害既得利益者的利益并受到他们的阻挠。因此政府应该对因“延迟退休”而导致的各种突发问题做好充足准备，制定出相关应急方案。同时在方案实施中，应考虑到不同地区、不同行业等之间的差别，区别对待，不能搞“一刀切”。