保定警政与中国警政近代化

李玉梅，辛文玉，郭晓璇

（1.2．河北金融学院 社会科学部，河北 保定 071051；3．河北大学 管理学院，河北 保定 071002）

清末新政是一场涉及政治、经济、军事、文化等多方面的改革运动。清政府希望通过实施新政改革，重振民心，度过统治危机，同时为国家寻找一条新的出路，使国家富强，其目的是为了继续维护清朝的专制统治。清末新政在中国走向近代化的历史进程中产生了深刻影响。而这一时期创办的近代警政，是中国走向近代化的一个重要。因此，中国真正意义上的近代警政制度，起源于清末新政时期，是清末新政的一项重要内容，推动了中国封建社会向近代化迈进。

警察制度在我国的确立历时半个多世纪，是中国近代社会的产物。清末，只有列强建立的租界有警察，而中国各地都没有近代意义上的警察。1900年八国联军发动了侵略中国的战争，攻占北京后烧杀抢掠，致使京城地区的治安非常混乱。为了维护封建统治秩序，清政府决定兴办警政。但由于“中国自保甲流弊，防盗不足，扰民有余，不得不改弦更张，转而从事于巡警，”并且直隶自庚子以来“民气凋伤，伏莽未消，亦非遵旨速行巡警，不足以禁暴诘奸，周知民隐”。[1]其主要目的是“清内匪”、“治内”。于是，清政府下令在全国范围内开办警政，并发布上谕，命令各省将军、督抚裁撤制兵、防勇，“精选若干营，分为常备、续备、巡警等军”，[2]推行警政，并批准袁世凯创办警政，令其“认真举办，逐渐推行。”直隶总督袁世凯在保定府率先开办警政，编练巡警，中国近代警政建设的序幕就此拉开。可以说，中国近代警察制度是由保定起步的，逐渐推广到全国。中国各地陆续建立了近代警政制度。

袁世凯在各省中率先开办警政。袁世凯接任直隶总督后立即按照清政府关于创办巡警的谕旨，制定章程，兴办警政。袁世凯首先在保定试办，其后又在保定设立警务处，并推广到其他各地，创办时间最早，且也较具规模。这一举动，除北京外在全国尚属首创。

中国创办的警政在很大程度上深受日本的影响。无论是从中央还是到地方，清政府举办的警政大都是以日本为蓝本，多是仿效日本的警政制度。日本通过直接或间接控制警察教育来对中国警政施加影响。1915年日本在灭亡中国的《二十一条》中提出由中日合办中国的警政，便是源于此。袁世凯聘请日本警官三浦喜传担任警务顾问，让赵秉钧与其共同制定警政章程。袁世凯命令赵秉钧开办巡警学堂，以此作为全省警务扩张的基础。1902年保定巡警学堂正式成立，这是中国警察的第一所学校。后来，巡警学堂移到天津。该学堂聘请日本警官充当教习，培训官警，以保定所募巡兵充当学兵，分班练习，并逐渐向省会及外府州县推广。袁世凯在直隶省城保定首创巡警局，任命赵秉钧为总办。从军队中挑选了五百名巡警，负责维持地方治安，这是中国最早的警察。袁世凯在保定创办巡警后，为了规范警察的行为，又制定了一系列相应的的警察法规，如《保定警务局巡逻规矩》以及《保定警务局站岗规矩》等等。

巡警虽然最先出现于保定，但其发展却在天津，筹办保定巡警与筹办天津巡警是同时进行的。1901年签订的《辛丑条约》规定：清政府在天津周围二十公里以内不得驻扎中国军队，即整个天津市区不得驻扎中国的军队，剥夺了清政府在天津拥有驻兵的权利。天津作为北京的屏障，如果不驻扎军队，就会使北京城受到外国军队的威胁。于是，袁世凯多次电请外部和各国公使磋商，既然不能在天津驻兵，那么只有依赖巡警而维持地方治安。也就是说巡警不再限制范围之内，可以驻扎在天津。袁世凯从军队中选拔三千人，组成了十个巡警局，教授给他们巡警管理的方法，编练成军，暂住保定随时待命。这样，直隶总督兼北洋大臣袁世凯就从八国联军手中收回了天津。暂住保定的巡警也随同袁世凯到达天津，负责天津的维持社会治安和军事戒备。在接收天津后，袁世凯便把从保定带来的巡警和一千多名天津都统衙原有的华人巡捕合并在一起，组成天津巡警总局。袁世凯将保定的赵秉钧调来天津，任命他为天津巡警总监。日本警官伊藤次郎被聘请为帮办，袁世凯又聘请原田俊三为顾问。赵秉钧在天津划分区域，对户口进行清查，组成天津巡警机关负责维持天津地方治安。他在天津设立南段巡警总局，共有五个分局，其中每个分局有二百九十五人。在天津设立南段巡警总局的同时，赵秉钧又设立了五处巡警分局，包括西沽、塘沽、山海关、秦皇岛、北塘。各分局设立步巡警队或马巡警队，共计八队，人数为一千五百人，这就是人们所说的北段巡警总局，地址位于天津县城。袁世凯又命令赵秉钧创办天津警务学堂。保定警务学堂也从保定迁到天津，天津警务学堂改称北洋警务学堂。同时，一些规章制度如《天津巡警总局试行裁判办法》、《天津四乡巡警章程》《天津南段巡警总局现行章程》等随之出台。这在一定程度上使得近代警政制度走向规范化、法制化。中国的警政制度自此开始。

随着保定、天津巡警的建立与发展，直隶省捕盗营陆续改为巡警制。巡警在直隶各州县也陆续兴办，到1905年全省已达九十多处。大大小小、密密麻麻的巡警网遍及直隶各省。天津市的社会秩序由专门警察负责维持，社会安定有序。当时的中国人称赞道：“袁宫保选派巡警营兵丁在城厢内外昼夜逡巡，清理街道，夜间按时换班，尤为慎重，宵小为之敛迹，百姓称诵，有夜不闭户之风。”[3]社会治安较前有了很大改观，“津埠五方杂处，最难清理，自创办巡警以来四年之久，得有现在之状况，虽非道不拾遗，夜不闭户，而贼亦敛迹闾阎，又安当知巡警之效验。”[4]不仅中国人大加赞赏，就连外国报纸也给予很高评价：“天津交还后，巡警更加整顿，道路更见清洁，实出人意料之外，倘中国各处皆然，何患不自强而为天下之强国耶？”[5]袁世凯在天津创办巡警，社会秩序安定，取得了显著成效。随后，袁世凯建立的警政制度在全国得到推广。随着地方警政制度的建立，全国警政制度的最终建立起来。由于各地警政是各自为政，有些人士提出成立中央警察机构管理全国警政。清政府于1905年9月派五大臣载泽、徐世昌、端方、戴鸿慈、绍英出国考察宪政。当他们在北京正阳门火车站准备出发时，革命党人吴樾怀揣炸弹对五大臣进行暗杀。但由于炸弹提前爆炸，载泽、绍英仅受了轻伤，而革命党人吴樾被炸死。于是，五大臣出国考察的时间推迟了三个月。

五大臣被炸事件使清廷受到了极大地震动。袁世凯借机建议清廷通过设立巡警部来负责维持社会治安。徐世昌被袁世凯推荐为巡警部尚书。同时，袁世凯推荐赵秉钧担任侍郎一职。清政府同意了袁世凯的建议，设立巡警部，使警察机构统一，为全国警察事务的最高指挥和监督机关，主要负责管理全国警务。这是中国最早的中央警察机关，为中国近代警政制度之始。巡警部尚书是徐世昌，而巡警部侍郎由赵秉钧担任。

中国近代警政制度开始创办于保定，这是我国最早的警察。袁世凯在创办警政的过程中采取了一系列措施，包括设立警察教育、创办基层警察等等，在清末新政中占有极其重要的地位，产生了比较深远影响。

[1]袁世凯.创设保定警务局并添设学堂拟订章程呈览折[N].大公报,1902-8-16.

[2]彭雪芹.晚清“巡警军”考析[J].历史教学（高校版）,2009(4).

[3]巡警认真[N].大公报,1902-7-1.

[4]巡警局示[N].大公报,1905-5-21.

[5]译件[N].大公报，1902-9-22.