二战后西方福利国家制度确立的战略背景与外部因素——以英国为例

余立涵

第二次世界大战后，以英国为首的一大批发达资本主义国家相继选择了一条有别于传统自由资本主义的发展道路——福利国家道路。对此转变的原因，学术界的讨论方兴未艾。讨论的路径主要涵盖以下几个方向：从资本主义发展阶段的角度阐明福利国家的确立是垄断资本主义应对生产性过剩的必要手段；从政治哲学角度论证福利国家制度的建立是社会对 “有限政府”的反思以及对古典价值的回归在政策层面的体现；或是基于对社会救济历史的考察，通过归纳和总结，得出福利国家制度的确立是西方福利思想实践和长期发展的必然产物的结论。

以上三种研究路径都能较好地解释福利国家产生的原因及其产生的必要条件，但是，无论是哪一种路径都或多或少地欠缺对外部环境的把握。为什么福利国家的普遍兴起是在二战后？或者更进一步，为什么在冷战格局之下福利国家制度才被广泛实行？随着西方世界在冷战中优势逐渐扩大并最终赢得冷战的胜利，以英国为代表的社会福利制度一直在产生一些新的变化。

二、福利国家的产生

关于福利国家的理论渊源深厚，其演进脉络复杂曲折，内容涵盖左、中、右等各大理论流派。但是概括起来，较为深刻地影响福利国家产生与发展的主要理论为自由主义、社会民主主义和马克思主义。

社会民主主义是一种在19世纪晚期和20世纪初期开始浮现的政治意识形态，是从马克思主义的支持者里分离出来的众多分支之一。 “十月革命”后社会民主主义成了非革命路线的社会主义者专有的称谓。社会民主主义可以看做是二战后西方各国建立福利国家制度最主要最直接的理论来源。就欧洲而言，包括英国工党①尽管根据工党1918年党章“公有制第四条”来看英国工党应该属于社会主义政党，但在实践中，普遍将工党看作社会民主党的代表。在内的中左翼政党都是以社会民主主义作为其指导思想的。其关于福利国家的观点起源于包括马克思主义在内的形形色色的社会主义理论。但与经典的马克思主义不同之处在于：社会民主主义完整地保留了英国的社会主义传统：主流思想的非马克思主义性；具有渐进的改良主义以及保守气质。②张志洲：《英国工党社会主义意识形态变迁研究》，北京：社会科学文献出版社，第91－96页。这种英式的社会主义强调在资本主义条件下实现福利国家（主要是针对工人）。社会民主主义者的这一结论主要基于三大基本观点：首先，资本主义的持续发展并没有使所有工人阶级的相对地位恶化，至少城市工人阶级的生存条件在持续改善，因此，资本主义具有改革的能力。特别是在凯恩斯主义进入实践层面以来，干预主义为这种 “社会性”的改革提供了可行的政策工具，从而消除了自由资本主义的诸多弊端。其次，资本主义社会阶级结构的演进并没有如马克思预测地那样出现严重的两极分化，相反，中产阶级的兴起使得原本极为对立的阶级矛盾出现缓和的迹象，与此同时，国家干预主义的扩展使得工人的地位有所提高，泰勒制和公共就业部门的扩展使得阶级结构更加多样化。最后，一个由资本主导的社会有能力做到没有危机的发展，因为它能够不断地创造日益多样化的阶级结构来实现社会持续进步。

基于以上的三条信念，社会民主主义者认为重要的是要赢得大量的议会民主和改变经济力量（产业所有者）同政治力量（所选举的政府）之间的平衡。③杨玉生：福利国家的马克思主义批判，《海派经济学》，2003年第二期。英国于1911年通过了 《阿斯奎斯法案》，限制了议会上院的特权，二十年代后的一系列大罢工④包括1921年3月31日的英国煤矿工人大罢工、1926年5月3日的工人总罢工等。逼迫英政府更多地考虑底层公民的诉求。美国也在同一时期开展了 “反托拉斯”运动，打击业已做大的经济寡头在政治上的野心。这些事件和举措推动了公民权的扩展。进一步为社会民主主义福利国家的发展奠定了阶级基础，也为维系这种平衡提供了可能。

二战前后，强有力的工会运动成为社民主义政党得以上台的关键，社会民主主义在英美的胜利，⑤美国民主党自罗斯福新政以来，开始了一个倾向较为模糊的政党向国际左翼政党的转变。他虽然自称“自由主义”，推行的却大多是广义上的社会主义政策，民主党的“自由主义”与正统的新自由主义都相差甚远，也不被国际上的主流自由主义所接受，其实是开放基础上社会民主主义在美国社会一种不同形式的实践。带来了新的政治秩序，在这种政治秩序下，经济权力置于政治权力的严格控制之下。由于受到工会以及资本扩散获益者的支持，国家取代资本重新成为社会最主要的领导者。那种尊崇资本逻辑的、对谁也不负责任的市场引导逐渐让位于一个可计算的政治领导者的计划和行政方案。而这种政治秩序在英国的政策表现就是福利国家制度的确立。1942年 《贝弗里奇报告》问世，该报告认为：（1）应该保障人人有免于贫困、疾病、愚昧、污染和失业的自由权利；（2）所有家庭应按照统一标准上缴捐款和领取津贴而不受收入的限制；（3）社会保障有三种办法：社会保险、社会救济和自愿保险。⑥威廉姆·贝弗里奇：贝弗里奇报告－社会保险及相关服务，北京：中国劳动社会保障出版社，第3页。1945年，英国工党逐步推行贝弗里奇计划，先后颁布了 《家庭补助金法》、 《保险法》、 《工伤福利法》、 《医疗保险法》 等。1948年艾德礼宣布英国已经建成福利国家。

三、福利国家的实质

福利国家作为一项国家政策，其本质是财富在全体国民中的均等化转移。那么，谁受益？谁支付代价？就是不容回避的问题。因此可以看做是国家内部阶级博弈的结果，而博弈主要是在体制内进行。二战后主要资本主义国家工人政党的崛起在福利国家政策的实施过程中具有关键作用。因此要分析福利国家制度的最终确立，必须对福利国家制度确立过程中最大的受益者—工人阶级进行剖析。

19世纪中后期，马克思主义的快速传播使得国际范围内工人阶级开始迅速由自在阶级向自为阶级转变，一大批工人政党应运而生。第一次世界大战前夕和一战期间，垄断资本的统治、经济危机和战争快速加剧了欧美工人阶级的贫困化，极大地激发了工人阶级的斗争热情，并引发了资本主义国家内部的政治危机。1917年十月革命的胜利，世界上第一个社会主义国家诞生，欧亚一些国家无产阶级革命也有所进展。这种 “革命风暴”使得英美资产阶级统治者感到巨大的治理压力。欧美主要国家的大罢工此起彼伏、范围越来越大、组织化程度越来越高，其 “要工作、要食品”的口号响彻世界。在这种背景下，法西斯政党的上台更加加剧了英美资产阶级统治阶级的不安，他们意识到，仅凭残酷的镇压政策已经难以巩固其统治，必须在保持高压的同时，推行大规模的福利政策来保证工人的基本生存，使其不至于为了生计挺而走险。此时福利保障政策符合当时统治阶级的长远利益，因而被统治者看作是一种消除革命的 “投资”和 “解毒药”。⑦Fraser，D.（2009）.The Evolution of the British Welfare State，Palgrave Macmillan.p.169.

所以，正如马克思所言：“一般来说，社会变革永远不会以强者的软弱为前提；它们应当是由弱者的强大引起的。”⑧马克思恩格斯选集.第四卷.北京：人民出版社1972年版，第284页。福利国家制度确立的根本原因在于：英国工人阶级相对力量的壮大，逼迫统治阶级改变统治方式。这种壮大的具体表现是阶级自觉性的强化和组织性的提高。⑨与美国及欧洲其他国家的行业工会不同，英国的工会以车间工会为主，组织性更强，发动罢工的即时性更强。而这种壮大的原因既有其所在国资本主义发展的必然结果，也有国际共产主义运动推动的外部原因。而社会主义阵营对英美福利制度进程的影响主要是通过其内部的工人阶级产生作用。

四、两种逻辑：领土逻辑与资本逻辑

翻开历史，我们发现帝国主义的发展与社会福利制度的实践之间存在着时间上的契合点。正是刚刚步入帝国主义阶段的俾斯麦德国首先开始了覆盖全社会的福利制度的尝试：1883年 《疾病保险法》、1884年 《工伤保险法》以及1889年 《老年残障保险法》相继出台。第二次世界大战后，仍然处于帝国主义阶段的英美等国，也不同程度地推行了福利国家制度。所以，理解帝国主义国家的行为逻辑将有助于我们分析福利国家这种国家层面的战略何以被选择。

大卫·哈维（David Harvey）将帝国主义定义为 “国家与帝国的政治”和 “资本积累在时空的分子化过程”这两种要素矛盾的融合。⑩大卫·哈维：《新帝国主义》，北京：社会科学文献出版社2009年版，第25－26页。即帝国作为一种特殊的政治方案，其行为体的权力建立在一定的领土上，能够动员其人力资本和自然资源来实现政治、经济和军事目标的同时，作为一种在时空中扩散的政治经济进程，还能够将支配和使用资本占据其首要地位。由此可以看出，对于帝国主义而言，其权力选择的取向受到两种不同逻辑的左右。根据列宁的帝国主义理论，二者之间是一种相对简单的和谐：政治—经济进程受到国家和帝国战略的支配，国家和帝国经常脱离资本主义动机而运转。然而在实践中，这两种逻辑经常会相互竞争，有时候甚至会完全对立。

乔万里·阿瑞吉（G.Arrighi）最早提出权力的领土逻辑和权力的资本逻辑这一对概念，并系统地阐释了二者的差异。⑪乔万里·阿锐基：《漫长的20世纪：金钱、权力与我们社会的起源》，南京：江苏人民出版社2001年版，第 33－34页。首先，资本逻辑的起点和最终归宿都是增殖。拥有货币资本的资本家总是希望能够将货币资本投到那些可以产生利润的地方，并谋求积累更多资本，而政治的逻辑起点是权力的扩大，政治家总是在寻求维持或增加本国相对于其他国家的权力。其次，资本家追求个人利益，除了资本的所有人，他们无需向任何人负责；政治家追求的是集体利益，他们需要对全体国民，或者某一精英团体负责。再次，资本家的活动不受时空限制，而政治家只能在一定的地域范围内，一定的任期内活动。此外，资本家的公司可以任意地解散、合并或歇业，而国家是长期存在的实体，除了地理征服这一异常情况外，他总是被固定在边界之内。

五、福利国家制度安排是两种逻辑统一的结果

当一个国家产生社会和政治变革的时候，通常都很难确定是哪一种逻辑发挥的作用更大一些。但是，在任何特定的历史—地理阶段，这两种逻辑必然有一种占据主导地位。尽管资本主义帝国区别于其他帝国之处就是在于其资本逻辑处于支配地位。而具体到二战之后的英国和美国，沿用这一结论未免轻率。惨烈度空前的战争使得国家对社会的控制力得到空前的强化，与此同时，在诸多国家面临存亡之时，领土逻辑也被加强了。但在另一方面，资本的力量并没有出现绝对意义上的衰落。因此，在这里我们依然难以得出肯定的结论，在二战后的这一段时期，英美两国的决策过程中究竟是哪一种逻辑占了上风，值得探讨。

福利国家作为一种国家层面的制度形式，意味着国家对社会的重建。这其中就必然包含着国家与社会之间的互动中逐步形成的一种新的关系。因为就国家的性质而言，无论是逻辑层面还是历史实践，国家与福利的结合并不是必然的。这说明一定出现了某一新的变量，使得原本对立的两种逻辑在这一问题上得到了统一。本文认为，这一新的变量是以前苏联为首的社会主义阵营的建立。

根据资本逻辑，资本追求自由流动，流向能给它带来更高回报率，而劳动价值论认为，资本需要不断地寻找更多可供剥削的活劳动。根据马克思的产业后备军理论，产业后备军在停滞和中等繁荣时期加压于现役劳动大军，在生产过剩和亢奋时期又抑制现役劳动力的要求，所以，相对过剩人口是劳动供求规律借以运动的背景。它使这个规律演变成资本在两个方面的作用。它的积累一方面扩大对劳动的需求，另一方面通过 “游离”工人来扩大工人的供给，与此同时，失业工人的压力又迫使就业工人付出更多的劳动。劳动供给规律在这个基础上的运动成全了资本的专制。⑫马克思：《资本论》第一卷，北京：人民出版社2004年版，第736－737页。然而，第二次世界大战造成劳动力的大量减少，无形间减少了产业后备军的数量，使其在不改变资本有机构成的情形下，本国劳动力相对于资本的稀缺度大幅提升。微观层面的表现就是各国工会开始强势地要求资方提高工资、缩短劳动时间、改善劳动环境等。宏观层面的体现就是工人政党的强势，以议会斗争的方式推动公权力向工人阶级倾斜。资产阶级在这种情形下的通常做法是从国际市场引进劳动力（以美国为代表），从而降低本国劳动力的稀缺度或是直接以资本输出的形式将厂房移至劳动力资源较丰富的地区（以英国为代表）。但是，前苏联的崛起和社会主义阵营的形成，以及斯大林 “两个平行市场”⑬王绳祖：《国际关系史》世界知识出版社1996年版，第212－214页。的实践使得劳动力资源丰富的东欧、东亚地区难以被资本主义的生产方式所渗透，造成了市场阻隔，从而无法成为资本主义世界市场的劳动供给，进一步造成了整个资本主义世界劳动力的相对短缺，工人阶级地位的提升也就在理论上成为可能。

与美国相比，英国还存在另一大问题，即殖民地问题。二战后，民族解放运动蓬勃发展，对原有殖民体系产生的重大冲击，加上前苏联甚至美国都成为这背后的推手，殖民地的压缩以及对殖民地维稳成本的提升也加剧了英国当局对本国工人政党相对权力的衰落。

社会主义阵营对世界市场的阻隔作用不仅体现在劳动力上，还体现在消费品上。随着前苏联控制的势力范围的扩展，英美等国失去了大量海外的倾销市场，产生了严重的外需不足情况。而与此同时，如何培育本国的市场成为英美等国都面临的一个问题。一个普遍贫困的社会难以产生足够的购买力来维系资本主义积累的需求。此外，福利国家制还可以为资本家们提供以往制度所不能提供的一系列福利：拥有一群思想上没有敌意的劳动力，而且不必为他们提供工资以外的健康保险和养老金，一套高效的交通体系、教育设施，以及低价供应的重要物资，诸如煤、电等。⑭萨松：新自由主义消灭福利国家，《文化纵横》，2012年第二期。因此，旨在使大多数人脱贫的福利国家制度在此时也成为资本逻辑唯一可行的选择。

就领土逻辑而言，此时西方大国政治家们考虑的最主要的问题是国际上的相对权力和国内政权的安全。对于前者，英国政治家们时刻面临前苏联的挑战，此时的前苏联作为第一个社会主义国家，在二战中取得了辉煌的战绩，成为东欧国家甚至一些边缘资本主义国家效仿的对象，尤其是其社会主义的意识形态和便于战后恢复的计划经济体制对上述国家产生了一定的吸引力。此外，前苏联解放者的形象不止在于东欧国家之间，更在其坚决的反殖民政策中扩展到了世界的各个角落。为了更有效地与前苏联进行竞争，西方国家需要一种更有效的方式整合社会资源。以凯恩斯主义为政策手段的福利国家政策无疑能使得国家控制更多的社会资源，并将这些资源投入到与前苏联的竞争之中。

对于后者，西方政治家们认为其存在政治制度的合法性问题。如何丰富贫瘠的程序合法性成了政治家们思考的核心问题。很显然，以福利国家制度为载体的道德合法性成为了继程序合法性之后的又一重要的合法性来源。而此时，福利国家制度也成为领土逻辑的必然结论。

由此可以看出，以英美为首的西方国家在战后不约而同地选择了福利国家制度是其资本逻辑与领土逻辑统一的结果。而使得这两种逻辑得到统一的重要因素是一个处于敌对状态的完整的社会主义阵营的存在。而一旦这一变量再次改变，西方的福利国家制度又将出现怎样的变化呢？

六、战略选择：福利国家时期的终结？

随着冷战的演进，“一个处于敌对状态的完整的社会主义阵营”这一外在条件在国际关系的发展中逐步瓦解：1969年中苏正式交恶，社会主义阵营分裂，8亿中国人脱离以 “经互会”为核心的社会主义市场，游离于世界体系之外。1978年中国确立改革开放政策，次年与美国建交，10亿人开始融入资本主义市场。1986年，戈尔巴乔夫发表 “新思维”演讲，标志着前苏联放弃与西方资本主义阵营的敌对。1989年，柏林墙倒塌，冷战结束，东欧社会主义国家开始融入资本主义市场。1991年，前苏联解体，前苏联国家开始融入资本主义世界。

与此同时，70年初期兴起的新自由主义思潮在70年代中后期开始进入政策层面。其影响之大将超越我们这个时代的想象。大卫·哈维甚至预言 “将来的史学家或许会把1978～1980这几年视为世界史和经济史的革命性转折点。”⑮大卫·哈维：《新自由主义简史》，上海：上海译文出版社2010年版，第1页。世界范围内，撒切尔夫人的改革最能体现新自由主义的主张。

撒切尔夫人改革的目标是拒绝以低生产率、低效率、高通货膨胀率为代价维持充分就业，拒绝以资源的巨大浪费为代价维持福利国家，拒绝为保持充分就业而维持不经济的经济。⑯高德步、王珏：世界经济史（第二版），北京：中国人民大学出版社2005年版，第435页。撒切尔夫人的改革手段从私有化到开放市场、引入竞争⑰如1980年引进日本汽车公司在英国建厂等，借以使用工会外工人对本国工会施压。等颇为多元化。但其最核心的目标只有一个：打击工会。通过企业的私有化，分化了工人阶级，一些车间工会被强行解散，国有企业对工人的义务也随之解除。通过废除保持充分就业政策，工人的失业率大幅度提升，产业后备军再次对在位工人形成压力，工人谈判力降低。通过引入外企和外来劳动力，进一步降低了劳动力相对于资本的稀缺程度。1986年的 《社会保险法》更是直接将政府支付的退休金减少了一半，与此同时，引入个人退休金计划，由个人支付；在医疗方面，最终的努力方向是逐步取消公费医疗，实行私人医疗保险。⑱郑春荣：《英国社会保障制度》，上海：上海人民出版社2012年版，第53－54页。

一个处于敌对状态的完整的社会主义阵营的逐渐解体与新自由主义兴起之间有必然的联系吗？笔者虽有一定的史料、数据支持，但尚未找到这其中的具体作用机制，况且英国的福利国家制度改革还在继续，在此不宜妄下结论，但毕竟可以作为一个新的路径与视角，为审视这一战略历程开辟新的通道。

七、结论

本文认为，二战后以英美为代表的资本主义国家确立福利国家战略构想和制度安排由内外双重原因决定。其中，内因是最根本的原因（以经济因素为基础的一系列经济、政治、文化因素），⑲为保障社会资本，主要是垄断资本积累的共同需要，资本主义国家必须根据资本的共同利益来统一解决社会资本再生产的一系列社会性问题。为保证社会资本扩大再生产和利润增长的需要。最终决定了福利国家制度在西方发达国家被广泛确立这一趋势；外因是影响这一趋势进程的重要因素，具体来说是 “一个处于敌对状态的完整的社会主义阵营”加速了这一进程。而外因则通过领土逻辑和资本逻辑影响各国工人阶级在其国内的相对地位而起作用。因此，以前苏联为首的社会主义阵营的建立和长期存在，加速推进了以英国为代表的西方资本主义在二战后确立福利国家制度的战略选择。

（该文的研究与写作得到了北京外国语大学国关学院李永成副教授的支持和指导，特此鸣谢。）