中美军队律师制度比较及启示

●张启军

中美军队律师制度比较及启示

●张启军

笔者今年1月随总政代表团一行考察了解了美军律师队伍的机构设置及编制情况，考察了美军选拔培养律师的标准、条件、程序、内容和方法，对美军律师整体状况有了进一步了解。而这次考察，也让笔者对两国军队律师制度的差异有了更深刻的认识。我军的律师制度具有自己的特色和优良传统，而美军的律师制度经过200多年的实践，也确有其独到之处。虽然两国两军的制度不同，但从发挥军队律师职能作用、做好军事行动法律保障的角度看，美国军队律师制度有许多地方值得我们参考借鉴。

一、美国军队律师制度的主要特点

美军律师工作起步早，重视程度高，地位作用明显，在法规制度、体制编制、运行机制、培训使用等各个方面都比较成熟和完善，特别是具有实战经历，积累了很多经验。

一是历史传统悠久。美国军队律师也称法律顾问、军法官，是指具备律师资格、在军法官岗位工作的现役军官。在爆发独立战争、建立大陆军初期，美军就设立军法官，担负军纪管理、违纪处理等工作。随着时代发展，特别是经过两次世界大战、越南战争、海湾战争、阿富汗战争等历次战争检验，其军法官制度更趋成熟，主要职能由当初的军纪管理扩展到调查、起诉、辩护、审判，以及为各级机构的官兵提供法律咨询、法律支持、法律教育等服务。

二是组织体系健全。美军军法系统由国防部长总法律顾问办公室和陆军、海军、空军、参联会军法署组成。海军部下设法律总顾问办公室和海军军法署。海军法律总顾问办公室主要为海军和陆战队、海岸警卫队提供商业性法律建议和服务，并向海军各级司令部派出律师，重点解决物资采购、环境保护、劳资纠纷、知识产权、伦理道德等涉法问题。海军军法署领导海军军法官开展工作，主要为海军军事行动提供法律保障。军法署下辖的法律服务处，主要为官兵解决一般性的法律问题。法律辩护处一般与法律服务处合署办公。

三是地位作用突出。美军法律服务机构的基本职责是为军队建设和军事行动提供法律服务，包括为各级指挥官的决策提供法律咨询和建议，对官兵进行法纪教育，为部队和官兵提供法律帮助等。美军各级指挥官对军队律师工作非常重视。军队律师对所服务部门中所有涉法问题都有决定权和处置权，都可发表意见。根据有关条令，美军律师在军事行动中有以下四项特权：随时可以请示补充或修改交战规则；在军事行动前参与修订交战规则；负责交战规则的整合工作；指导和协助交战规则的教育训练。

四是数量规模庞大。美军拥有世界上最庞大的律师队伍。现有现役军队律师4623名，约占军队总编制员额的0.3%。除此之外，还编有文职律师1100多名、律师助理4500多名，国民警卫队、预备役部队编有律师4600多名，各军法署还有部分律师管理人员。美陆军部队的律师一般配备到旅级单位，标准配置为2名律师加7名律师助理。海军（不包括海军陆战队和海岸警卫队）军法署共编有2206名法律服务人员，其中现役军法官835名，预备役军法官423名，文职律师63名，士兵律师助理549人，文职法律服务人员336名。海军部队的律师等级和数量视指挥官的军衔配置。海军陆战队一般配备到营级单位，配一名律师及若干律师助理。目前，美军在全球21个国家和地区派驻律师841名。

五是福利待遇优厚。美国军队律师待遇优厚。获得博士学位入伍且晋升为少校军衔者，年收入最高为12万美金左右，远远高于一般中等收入人员一年6万美金左右的收入。在住房方面，美军中校以上军官、高级士官，绝大多数可以在基地分得一幢公寓房。再加上军队律师虽然有一定风险，但竞争不太激烈，还有许多提升机会，且退休后有一份稳定的退役金（如以少校军衔退休，年退休金在5至6万美金左右），所以美国律师往往乐意到军队工作。

二、中美军队律师制度的差异

虽然中美两国军队律师在服务的主体指向性上一致，但差异很大。

一是组织编成不一样。1991年《政工条例》重新修订前，我军律师编配在司令部机关，称为军事法律顾问。归口政治机关后，当时仍称法律顾问。《律师法》出台后，正式明确为军队律师。我军律师不从事军事检察、审判工作。而美军律师一般编配在司令部门，视工作需要担任军法官或军法检察官、军事法庭法官等职务，即军队遇到刑事案件时，由上级军法部门临时指派军队律师担任法官、检察官。一般来说，美军律师在其职业生涯中，往往先担任军法检察官，获得一定阅历后可担任军法官，随着资历提升还可担任军事法庭法官。

二是领导体制不一样。我军律师工作在业务上受上级司法行政部门领导，行政上受本级政治机关办公室系统领导（有的部队则将其置于组织、保卫等部门）。各法律顾问处相对独立，在工作上配合协调，彼此无隶属关系。而美军军法系统实行垂直领导，所需军费由国会直接拨付，与所服务的军兵种无关。军法系统内部实行行政权、人事权、财政权的统一，国防部法律总顾问和军兵种军法署长直接任命本军法系统内的律师，律师与被派驻部队不形成领导与被领导的关系。

三是律师职责不一样。我军律师的职责一方面是针对官兵开展法律咨询服务、法制宣传教育，处理有关涉法问题；另一方面是涉及部队决策、管理的法律咨询、建议工作和立法相关工作，以及涉及法律战的相关工作，等等。但整体看，我军律师职责尚不够明确，工作主导权不足。相比而言，无论是审查调查报告、监督军事审判或审理战争罪行，参与签订、审查采办合同或解决争端，帮助保证环保计划、与工会谈判劳工协议，还是就薪金津贴、职务调整、退役等问题甚至就涉及军事行动法律的一切事宜提供法律咨询，抑或是审查作战计划与命令，观察和评估武装冲突法训练成效，美国军法官的职责范围极广，几乎是对军队的任何事务进行监督，在很多时候都可以主导部队工作。

四是参与中心工作的深度广度不一样。实践中，我军律师的工作重心是代理诉讼、维护权益和解决部队各类涉法问题，在军事行动法律保障方面发挥的作用有限，没有真正进入到军事、进入决策中。相反，美军律师在作用发挥上虽是全方位的，法律保障工作的触角延伸到方方面面，但其工作重心是为军事行动提供常态化法律保障。指挥官每作一项重大决策，都要咨询军法官的意见，所有军事行动方案只有在军法官签字认可后才能付诸实施，以求决策的正确性和合法性。

五是律师的来源和培训不一样。目前，我军律师中属于大学法律专业“科班”出身的不多，多为现役军人自学成才，且任职后的学习进修机会较少。而美军律师入职门槛很高：在美国律师协会认证的法学院取得博士学位，且获得州最高法院或联邦法院的律师从业许可。美军律师中有50%左右是在地方取得律师资格后到军队服役的，另有40%左右为大学毕业到军队服役后，被选送到军队院校学习军事法律。美国各军种均设有专门负责军法专业培训的机构。对于被军队录用的地方律师，还须经过正规军事训练和军法专业培训。此外，每年还选送部分在职律师到各军种和地方院校培训，也派员参加司法部举办的各种培训班学习。

三、中美军队律师制度差异给我们的启示

中美两国的国情军情不同，当然对军队律师制度不能作简单的有与无、是与非的比较。观察的重心应是解决问题的思维和路径，落脚点则是制度如何适应国情军情，如何有效发挥其职能作用。我军律师制度有自己的传统和优势，而美军的律师制度亦有其独到之处。从在较短时间内使我军律师建设有较大幅度提高的角度，笔者认为美军律师制度对我们主要有三点借鉴启示。

一是解决“有没有”的问题。编制是基础。军队律师在办理各类涉法案件中有着无法比拟、不可替代的作用，其地位、作用在部队中呈直线上升趋势。但由于编制原因，其职能作用仍难以得到有效发挥。可喜的是，经过多方支持、努力，海军律师编制问题今年可能会有里程碑式的进展。但是从长远看、从整体看，我军律师在编制上尚有待于优化调整，数量上还应增加，管理体制上也需进一步归口和理顺。编制问题是目前军队律师制度发展的瓶颈。编制问题解决了，整个环境才会向好，才可能拴心留人，从根本上解决律师队伍稳定的问题，才能不断满足形势任务的需要。

二是解决“强不强”的问题。素质是根本。从我们海军律师的个体来说，离军事斗争准备的要求差距还很大。有的律师多年未曾办过案；有的不知道如何给指挥员和领导机关当参谋、提建议；有的对军事法规、国际法不熟悉，不具备走出国门遂行多样化军事任务的法律素养。律师队伍建设是个系统工程，既要靠党委首长和各级组织的顶层设计，又要靠军队律师的自身努力；既要把好进口关，选好用好人才，又要把好出口关，避免人才浪费流失；既要加强基础性任职培训，又要有针对性地业务培训；既要在任务一线摔打锤炼，又要加强与外军学习交流。唯有如此，才能不断促进和提高军队律师的能力与水平。

三是解决“行不行”的问题。本领是关键。军队律师的地位作用主要体现在解决军事行动法律保障的具体问题中。随着我军使命任务的不断拓展，军队律师面临的形势和任务更加复杂。要掌握未来战争的主动权，战略上打得赢是关键，而法理上站得住则是基石。与美军的对比启示我们，必须以只争朝夕的紧迫感培养一大批真正懂得战时法律保障工作的军队律师。而提高军队律师相应素质能力的唯一路径，就是重大任务锻炼。军队律师只有在随舰执行护航、联合演习等重大任务的实践锻炼中，才能真正使自己的“服务能力”得到有效提升，也才能在未来真正提供优质高效、实用管用的法律服务保障。美国海军陆战队律师，就是以任务编组的方式随部队一起行动。今后，军队律师不仅要投入更多的人力、物力和财力去研究战时法律保障问题，还要尽可能争取更多地参加远洋护航、联合军演等重大军事行动的机会，努力提高本领。

【作者系海政办公室司法办主任】