改革是城镇化融资的突破口

巴曙松

目前中国已经有超过50%的人口生活在城市，但依然保持着较快的城镇化推进速度。现在通常认可的市场预期是，预计到2030年中国的城镇化率将达到65%—70%，届时将有大约10亿人生活在城市。与之相伴的基础设施和公共服务融资需求依然较大。这也意味着：中国快速的城镇化必然需要一个大规模的资金跨时空匹配机制来支撑。

然而，在当前融资和财税体制下，城市基础设施融资依然存在诸多挑战，突出表现在地方政府缺少可持续的支柱税种和主体税源、公共服务责任和财力不匹配、地方债务负担压力较大、城市基础设施建设过度依赖土地出让收入等。笔者认为解决这些问题的关键在于启动财政、土地和金融领域的改革。

财政改革：财权和事权的再平衡

财政改革的目标是克服财权-事权不对称以及公共服务供给不足的问题，未来财政的关键在于处理政府间的关系，改革的路径则存在3个可能：财权改革、事权改革和转移支付体系改革。从而重新界定各层政府间的税收关系，扩大较低层级政府征收税收的权利。事权改革的关键则是重新分配承担基本公共服务支出的责任，将责任从较低层级政府向较高层级政府转移。转移支付体系的改革则要求由较高层级政府向较低层级政府转移，以确保每一级政府拥有足够的收入以提供适当质量的基本服务。

土地改革：提升土地财政的使用效率

对于中国而言，房产税可以改变土地收入的时间流，是改变中国目前过度“土地财政”进行城镇化建设融资的可选方案。现有的土地出让方式其实是将土地以及土地可能带来的收益一次性全部获得，是一种短期的行为，而房产税则是在房产建成以后无限期获得收入流，如果房产税收入用于城镇化建设，那么就匹配了两者的资金与收益的期限问题。此外，城市未来财产税收入的多少与城市化建设水平相关联，城镇化投入加大，市政建设水平提高，未来城市的土地和房屋价值将不断提升，与之相关的财产税就提高，城市建设未来的偿还能力也会不断增强。

因此，从各成熟市场的发展规律来看，房产税是未来的必由之路。从目前的推进节奏看，下一阶段，可以在重庆、上海试点经验的基础上，进一步扩大试点范围，使之逐步成为一个潜在的、可持续的地方收入来源。

金融改革：盘活存量、优化增量

中国需要改革金融业从而使之可以更可持续地为未来的城镇化提供资金。从目前的背景来看，中国未来的M2增速预计难以有持续显著的增长，在这个约束条件下，为了使金融部门继续支撑中国的基础设施建设，可以考虑的选择方案是扩大社会融资总量，要实现这一点，则需要提高直接融资的占比，使企业债券、市政债券、中票等融资工具发挥更大的作用。

一是从国际经验看，市政债是地方政府最重要的融资模式，也将是中国未来最为有潜力的城镇化融资方式之一；二是客观评估融资平台和影子银行在当前基础设施融资中的作用，在可替代的长期直接融资途径可以发挥显著的作用之前，它们依然是未来中国城镇化融资的重要支撑；三是一定条件下，未来基础设施资产证券化（ABS）、信托、资产支持票据（ABN）等金融创新工具都可以成为盘活资金存量、优化增量资金使用效率的更为市场化的选择方案。endprint