调整中的中国粮食安全战略

吴思

由国务院发展研究中心农村经济研究部和中国经济年鉴社联合主办的“中国粮食安全战略峰会”于2013年11月22日-23日在北京举行。200多位中外代表就“迈向高收入国家的中国如何构建新的粮食安全保障体系”等议题进行了深入的研讨。于凯摄影

2013年11月22日-23日，由国务院发展研究中心农村经济研究部、中国经济年鉴社共同主办的“2013中国粮食安全战略峰会”在北京召开。主题是“建立高效开放可持续的粮食安全保障体系”。与会嘉宾认为，中国在迈向高收入国家的进程中，必须与时俱进地树立新型国家粮食安全观，妥善处理保障数量安全与保障质量安全、提高农业综合生产能力与提高农业可持续发展能力、挖掘国内生产潜力与积极利用国外市场和资源的关系，构建高效、开放、可持续的国家粮食安全保障体系。

中国粮食安全形势

1.十年粮食生产成效与挑战。回顾近十年来中国粮食发展的历程，农业部副部长余欣荣演讲时总结了四个特点：粮食和经济作物协调发展、粮食单产提高、谷物发展势头强劲、粮食主产区普遍增产。

但也要清醒地看到，继续保障国家粮食安全面临严峻挑战。中央农村工作领导小组副组长陈锡文在为会议所作的重要发言中提出了面临的三个挑战。第一个挑战是中国粮食产量增长面临现有农业资源、技术、政策的约束；第二个挑战是中国经济和社会结构的变化带来了新的粮食需求；第三个挑战是中国为保障粮食自给对环境、耕地、水资源等产生了负面效应。

2.粮食安全的内涵。1996年世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言》和《行动计划》对粮食安全作了如下表述：“只有当所有人任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全”。

国务院发展研究中心副主任韩俊在专题演讲时提出，粮食安全的内涵是非常丰富的。第一，有没有食物可以获得；第二，能不能买得起；第三，它的安全价值。长期以来中国强调粮食安全主要是强调自给率，但是现在看来不能片面的强调自给率。中国向高收入国家迈进的过程中，对粮食安全的理解要跟国际社会接轨。

3.中国有能力保障粮食安全。陈锡文认为，按2012年中国进口粮食8025万吨计算，中国粮食自给率为87%-88%，但剔除大豆进口，中国可以在相当长时间里保持口粮完全自给、谷物基本自给。

韩俊表示，中国粮食自给率的核心目标是大米和小麦自给率基本达到100%；基本目标是谷物自给率在正常年份保持在90%以上，在非正常年份可以降低3-5个百分点；总体目标是长期使中国粮食总体自给率保持在80%以上，畜产品实现基本自给。

目前大豆的自给率只有20%左右。农业部种植业司副司长潘文博表示，中国大豆依靠进口满足需求的供求格局难以改变，但中国玉米不会成为第二个大豆。据预测玉米自给率到2020年有可能降到92%，到2035年有可能降到84%。

国务院研究室农村司司长郭玮表示，《国家粮食安全中长期发展规划纲要》提出，到2020年人均粮食消费为395公斤，只要中国粮食总产量保持在1万亿斤以上，就可以解决吃饭问题。近几年粮食进口增长较快，主要是基本消费需求之外的消费和工业用粮消费增加较多，但这并不反映粮食安全水平在下降。

余欣荣表示，从未来粮食生产形势看，中国仍然有增产的潜力，潜力主要来自于单产提高和中低产田改造。潘文博给出了一组数据，中国现有粮食单产水平与高产国家还有不少的差距，水稻、小麦、玉米平均单产分别是前十位国家平均水平的75%、70%、65%，水稻、小麦、玉米平均单产水平分别排在世界的第13、20、21位。

4.新型城镇化与中国粮食安全。走新型城镇化道路是中国的战略选择，但保障粮食安全是新型城镇化前提。国务院发展研究中心主任李伟在发表的主旨演讲中指出，未来十年，中国仍处于工业化中期向后期转变过程，伴随人口增长、居民收入提高、城镇化转移和消费结构升级等因素，需重铸粮食安全体系。

国家粮食局局长任正晓表示，推进新型城镇化有利于促进节约耕地和水资源、有利于促进粮食适度规模经营、有利于促进粮食流通产业的转型升级，从而促进和保障粮食安全。但是推进新型城镇化要防止人为造城和重城轻农倾向，危急国家粮食安全。

中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜认为，城市化每增加1%，中国粮食生产增加0.2%。但是农村人转到城市后粮食消费并不一定会提高。根据计算，在收入不变的条件下，农业人口转移到城市后粮食消费会减少64公斤；假定收入提高10%-20%，粮食消费还是会减少30-40公斤。

陈锡文则认为，在过去很长时间中，对粮食需求的考察没有考虑城镇化因素，经验数据是每年人口总数增加约700万，粮食消费增加约100亿斤。但是进入城镇就业的农村劳动力对于食品消费会高于农村居民和城镇居民，每年粮食消费将增加约300亿斤。

韩俊表示，根据国务院发展研究中心课题组的调查，2013年由农村转移人口的粮食需求比农村需求每年高出119公斤，比城镇居民需求高出50公斤。也就是说一个农民迁移到城镇后每天消费的粮食要增加20%。所以城市化的推进将是未来中国粮食消费增长的主要推动力。

全球粮食安全与中国的作用

1.全球粮食安全形势。中国农业部原副部长、中国农业经济学会长尹成杰表示，全球粮食安全总体形势稳中趋好，也呈现出一些新特点，主要是全球粮食供给总体平衡与区域性、结构性、购买力短缺的矛盾。

邦吉公司全球首席执行官Soren Schroder阐述了国际贸易在粮食安全中的重要性。Soren Schroder说，最近的一份研究表明，全球贸易能够为农业带来9%的节水量，这是一个大得惊人的数字，因为农业每年耗水量占世界耗水量的80%—90%。另外，国际贸易也可以减少供给短缺带来的冲击，通过全球贸易可以平衡供给，发出正确的价格信号，引导粮食生产。

2. 中国应发挥的作用。中国的粮食安全对全球的粮食安全起着举足轻重的作用。国务院发展研究中心主任李伟表示，中国粮食战略安全问题必须考虑国际市场。国际市场不稳定，中国也会受到影响；同样，中国粮食供应出现问题，对世界粮食安全也会带来不利影响。所以我们要加强国际农业交流合作，鼓励和引导有条件的国内各类企业走出去，注重建立长期稳定的贸易渠道，加强和改进农业对外援助。

中粮集团董事长宁高宁认为，中国有信心成为国际粮食供应系统的一部分。邦吉公司亚洲首席执行官Christopher White表示，中国在某些食品方面越来越需要国际的供给，这会给中国带来一些风险，但不至于增加中国的脆弱性，有效利用全球市场可以降低资源过度消耗和价格波动的风险。

关于如何共同推进全球粮食安全及中国应发挥的作用，联合国粮农组织驻华代表Percy Misika表示，在粮食贸易中中国需要考虑三个层面的问题。在国际层面，中国需要融入国际市场，全面参与世贸组织关于市场准入的谈判进程，否则将影响中国对国际农产品市场的有效利用；在区域层面，中国有必要进一步加强出口农产品的竞争力，特别是同其他国家具有相似性的农产品；在国家层面，政府需要加强本国农民对贸易政策的熟悉程度，让他们更好了解如何利用这些优惠政策。

联合国粮农组织原副总干事何昌垂认为，中国在加强粮食安全治理方面，亟需建立预警机制和国际粮食供应基地，让国际市场对中国需求能有更加稳定的预期，以实现互利共赢。

3.加强粮食安全国际合作。美国农业部副部长Darci Vetter表示，中美两国是最大的食品供应国，两国在确保全球粮食安全方面有着不可推卸的责任，两国的政策选择会影响全世界。Darci Vetter说，美国的目标是要建立一个非常有韧性的粮食保障体系，能够防御短期的冲击和长期的威胁。中美两国可以在此基础上进行更好的合作，应对全球粮食安全问题，实现粮食供求的可持续性。

巴西农业部副部长Neri Geller表示，现在很多巴西人正在从原来的传统农业产区向新型的农业产区移民，这对巴西基础设施建设提出了更高要求。巴西非常希望能够同中国成为更好的伙伴，双方有着巨大的合作空间。Neri Geller说，巴西政府是以完全开放的态度同中国企业合作的，双方可以加强技术方面的合作和交流，共同来提高农产品的产量。

中国粮食安全新战略

在经济全球化背景下，中国进口粮食将成为常态，但国际市场仅是国内的补充和调剂。确保中国粮食安全尤其是口粮和谷物安全，必须坚持立足国内，实现基本自给。

1.建立全球化背景下的粮食安全保障体系。陈锡文表示，今后中国的粮食安全战略可以进行一些微调，合理利用国内市场、国际市场，让国内资源更好的修养生息。一方面，中国仍然将坚持口粮基本自给的基本目标，另一方面，其他很多粮食或者农产品，可以适当增加进口，也可以与愿意和中国共同发展农业的国家共同开发。

开放视角下中国粮食安全的政策选择是什么，农业部贸易促进中心主任倪洪兴认为，中国粮食安全政策关键在于统筹好国内国外两个市场；而加强内外统筹，核心在于保障国内农业和粮食产业的安全；确保国内农业和粮食生产健康发展，重点是要加强对农业和粮食生产的支持和保护。

为增强粮食安全问题的战略互信，杜邦公司全球副总裁William Niebur认为应解决好以下问题：公共领域和私营部门能够共同合作，加大在农业领域里的投资；把先进的农业技术融入到农业生产活动中；解决知识产权保护的问题。

2.改革粮食价格形成机制。在大宗商品贸易中，中国和国际市场的粮食价格出现价格倒挂现象，主要表现在棉花、食用糖、大豆上。国家发改委农村经济司副司长方言认为，这与国家对粮食所施行的最低保护价格和临时收储价格有关，最低保护价格是通过生产成本加上合理利润的方式确定的。在现行定价方式下，粮价只能涨不能跌，背离了价值规律。未来应更大程度按市场机制进行定价，但要采取较温和的改革途径，一方面，继续延续最低保护价格，另一方面，探索目标价格和价差补助形式。

3.改革粮食流通体制。郭玮认为，目前中国粮食流通领域存在的主要问题是活力不足，国家库存较多，居民、农民、企业存粮都在减少，全社会的库存向国家粮库集中，全国的库存向主产区集中，粮食库存过度集中风险很大。

李伟表示，要继续深化粮食流通体制改革，建立健全粮食终端销售企业履行社会责任的约束机制，加快建设有国际影响力的粮食交易平台，加强粮食流通设施建设，加快发展以散装、散卸、散存和散运为特征的四散化的物流体系，降低物流成本，提高流通效率。

4.完善政府对粮食支持政策。经合组织农业贸易与市场处主任Wayne Jones建议，政府应提高农村地区的基础设施，加大农村人口基本公共服务的普及；同时，把直接支付转移模式转变为更多的投资以及提高生产效率和可持续性的方案和项目；另外，有必要增加研发投入，技术的培育和转移；进一步拓展一些自给自足的目标；拓展在农地方面的使用权。

河南省副省长王铁在谈到农业生产生态化问题时说，如果到2020年全国粮食生产达到生态化生产，可以节约化肥1120万吨以上，农药10亿万吨以上，压采地下水110亿立方米，累计可以减少生产成本670亿元左右，增加效益6000亿元。对此，政府亟需解决农村土地流转问题并建立中国农业土地银行。

5.推动粮食种业发展。谈到种业发展，不能忽视生物技术对农业可持续发展的积极影响。William Niebur表示，有三个主要的技术领域是非常重要的：分子技术、生物技术和数字技术。

在转基因生物育种产业化方面，中国农业科学院生物技术研究所黄大昉表示，主流科技界对转基因安全的结论是明确的，即经过严格科学评价和依法审批的转基因作物和非转基因作物是一样安全的。

阿根廷玉米种植者协会副主席Alberto Morell表示，阿根廷政府建立了一套科学透明的法规体系，这一体系已经被国际社会所承认，并切实确保了生物技术在阿根廷的高采用率。

Darci Vetter表示，需要运用各种新的技术包括生物技术来提高农业的单产量，以确保全球实现粮食安全。为了实现技术广泛应用，希望各国采纳健全的、以科学为基础的政策框架。

6.鼓励中国粮食企业走出去。益海嘉里集团董事长郭孔丰说，在国内外，大量的买地会引起当地政府和人民的反对。可是如果跟当地的企业合作，或者投资基本的设施，如水库、港口、物流设施，便会受到欢迎。中国应该考虑在非洲种植水稻，帮助缅甸提高水稻种植技术，在巴西投资港口和物流设施，在乌克兰和俄罗斯种植葵花子、大豆，这样可以提高全球的产量，保证中国的粮食安全。

韩俊对中国农业走出去的战略定位做出总结：一是利用境外农业资源，防范、控制、化解单纯的农产品进口带来的风险；二是参与全球农业市场竞争，鼓励中国企业参股国外农业公司，借以提升自身技术管理水平和参与国际化经营的能力；三是扩大农业技术输出，帮助合作国提高农业技术水平，提高中国在全球粮食安全治理机制中的地位。在国家层面可以考虑与这些东道国制定互惠互利的农业投资战略合作规划，构建稳定的双边农业合作框架，对合作项目能够实施有效监管，提高政策的透明度，为投资者提供公平的待遇。