构建我国产能过剩长效机制的对策研究

◎ 李胜毅（天津市经济发展研究所，天津300202）

构建我国产能过剩长效机制的对策研究

◎ 李胜毅（天津市经济发展研究所，天津300202）

中国社会科学院财经战略研究院出版的《2013年中国宏观经济报告（工业篇）》中明确指出：产能过剩已成为制约我国工业增长的最主要因素。国务院总理李克强在2014 年《政府工作报告》中坦承，部分行业产能严重过剩，宏观调控难度增大，迫切需要建立起解决产能过剩的长效机制和监督机制。我们认为，今后一段时期，我国经济换挡减速将进入“常态化”，将给我国化解产能过剩、实现市场出清带来重要机会窗口，因此，建立化解产能过剩长效机制，运行发挥好其重要的市场导向和监管作用恰逢其时。

1 我国产能过剩的现状与特点

1.1 产能过剩具普遍性，由传统行业向新兴行业蔓延

随着经济增速的放缓，我国生产领域产能过剩问题日益凸显。据工信部数据，2014年一季度，受产能过剩和有效需求不足交织影响，工业品出厂价格到今年3月份已连续25个月下降。钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、造船等严重过剩行业产能利用率都不到75%。而上年同期工业企业产能利用率还为78.2%。另一方面，部分战略性新兴产业也存在产能过剩问题。我国太阳能光伏电池产能占全球60%，而产能过剩达到95%。风电设备产能3000～3500万千瓦，而产量只有1800万千瓦，产能利用率低于60%。2013年中国宏观经济报告指出：“如此大范围、大规模的产能过剩如果不能有效解决，将使我国工业陷入长期的萧条”。

1.2 产能过剩具复杂性，化解难度加大

当前我国经济下行压力加大，7%的最低增幅能否保证争议较多。在确保经济稳增长过程中，难免出现以下相互排斥的矛盾现象：即保证经济增长一定幅度需要的投资增长一定幅度和转变经济发展方式需要的产业结构调整间的矛盾；全国东中西部产业雁形梯度分布需要的布局一体化安排和市场化要求的区域经济特色化的矛盾；国际市场需求不振需要扩大内需的平衡与国内消费比较稳定甚至稍有下滑的现状间的矛盾。我国当前的产能过剩问题既有“周期性产能过剩”，又有“结构性产能过剩”，也有“体制性产能过剩”，还有局部性产能过剩。其复杂化程度加大了化解难度。

1.3 当前产能过剩的基本特点

概括起来，我国产能过剩呈现五个方面的特点：

一是低端性，产能过剩的领域大多数发生在重化工业行业中，以中间产品的能源原材料等行业居多，属于源头产业低水平产品过剩。二是结构性，在部分产能过剩行业中，结构性产能过剩十分突出，既有落后产能的过剩，也有现代产业产能过剩。三是相对性，由于我国中低收入阶层占大多数，而广大消费者由于购买水平低和社会保障体系不健全，消费需求难以得到满足，消费能力不能充分释放，因而出现消费资料相对性产能过剩。四是体制性，根据新华社记者调查，目前有近四成的钢铁产能属于违规项目，电解铝行业近年来新增的1800万吨产能中，由国务院相关部门审批的仅80万吨；在国务院相关部门没有审批的情况下，违规新增水泥产能8亿吨。五是潜在性，这一轮产能过剩还伴有大量的在建产能，许多经济技术开发区的土地供大于求，招商引资十分迫切，引进的项目绝大部分仍然属于传统产业，预示着我国产能过剩问题可能进一步加剧。

2 我国产能过剩的三个重要原因

2.1 地方政府的行政推动

2008年以来，地方政府在产能过剩中作用更加凸显。在资金密集型行业中，比如钢铁、水泥、造船等基础性制造业，投资规模巨大，GDP提速突出，但是经济效益大起大落，民营资本通常不愿贸然进入。战略性新兴产业，如多晶硅、风电设备、新材料等新兴行业，也因为市场容量有限竞争过于残酷，如果没有地方政府的大量投入和积极推动，也不至于出现目前明显过剩的局面。2009年国家出台的产业振兴计划，一些地方政府不顾当地实际情况，也跟风出台政策鼓励、支持一些落后产业的发展，造成各地产业重复投资现象严重。以重化工业为投资导向的结果，契合了地方政府经济行为的短期化倾向，在短期内抬高了地方的GDP，迎合了以GDP为核心的政绩考核要求。

2.2 经济运行的下行压力

2001-2008年，我国经济增长年均11%，2010-2013年，我国年均增长8%，经济下行压力凸显，并呈现“常态化”趋势。然而，我国的产能储备确实是在本世纪初，传统产品快速增长出口，重化工业快速增长基础设施，特别是房地产市场畸形发展的情况下产生的。而在2008年以后，国际金融危机致使国际市场贸易下降，我国以出口拉动经济的局面不再存在，大量外需产能很快暴露出来。由于我国消费和投资需求后劲不足，在投资增长率不断出现回落情况下，依靠投资拉动经济的方式显然已经过时。

2.3 政府服务的信息偏差

首先，政府基本公共服务整体属于“投入型”而非“效率型”，政府对公共服务投入的增长速度落后于总体财政支出增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，公共服务供给数量和质量落后于公众现实需求，从而造成企业不能在信息充分的基础上作出科学规划或理性的投资决策。其次，政府的政策倾向性很容易造成所有企业投资某行业的生产能力的总和超过未来市场的需求，从而出现产能过剩，另外，政府支持大企业规模生产的导向也容易影响企业规划适度超前于市场需求，从而造成市场需求下降后引发的产能过剩。

3 破解产能过剩的基本思路

一些专家认为，强制性淘汰企业产能极有可能遭遇地方政府阻碍，行政性指令只是短期对策，要从根本上化解过剩危机，还需要依赖市场机制改革生产要素价格，实现行业充分竞争，推动产业升级。因为最有效率的机制是市场机制，真实的供给和需求能够引导资源分配，政府需要消除阻碍市场机制的体制，取消不合理的保护和补贴，产能就会慢慢达到均衡。这可以从上世纪90年代产能过剩的电子和服装等行业，经过几轮竞合最后形成供需平衡格局中得到证明。

要达到这样的效果就需要发挥市场的出清作用。即在经济下行周期，让那些没有订单、效率低下的企业被高效企业并购，解决过剩产能问题。需要建立和完善真正市场化的资本市场，承担并购重组的责任。对于行业内产能过剩的企业，不管国企民企，低效企业都应坚决被淘汰出局，唯有如此，产能过剩的形势才有扭转之机。

另外，进一步分析我国产能过剩的情况会发现，我国的产能过剩基本处在低端产业，因此，淘汰低端产业、扩大高端产业也能够一定程度上解决产能过剩问题。从我国进出口的格局看，虽然我国进出口占到了GDP的35%～40% ，但我国的净出口一般只有GDP的6%～7%。这说明我国内需是有的，但自身的生产满足不了这一部分需求。如果我国能够调整自己的产业结构，把这一部分产品改由国内提供，那么我国的过剩产能就会明显下降，因此，化解产能过剩的一条重要途径是加快低端产业向符合内需的高端产业的转型升级。

此外，单纯依靠市场治理产能过剩的思路，在淘汰落后产能过程中代价巨大，而且对于潜在产能过剩问题会毫无建树，因此，我国更加需要建立解决产能过剩的长效机制，以解决不断产生的新的产能过剩难题。

4 构建防治产能过剩的长效机制

总的来看，长效机制应该至少包括采取市场化的破解思路；减少地方政府的投资冲动；把体制性的治理作为重点；执行紧缩性的货币政策；制定预警式的产能评估制度以及建立适宜的宏观调控机制等六个方面内容。

4.1 建立以市场为基准的产能过剩治理思路

产能过剩难点在治本，关键在于要让市场的矫正机制充分发挥出来，政府在其中适度而为。归纳几个治理思路，第一，要把产能过剩问题交给市场机制去调节。就是说，现在政府的“手”不要急于去扭曲产能过剩这个问题，企业基于市场压力会选择退出、重组和转移，关键要敢于放弃过去的利益，客观上形成大的倒逼机制，是让市场机制充分发挥作用。第二，要通过节能减排等制度的执行力度解决过剩产能，即对高污染高耗能产能业要制定严格准入制度和惩罚制度，而不能仅在规模限制上下工夫，由此能够解决大部分“两高一资”（高污染、高能耗、资源性产业）产业过剩的问题。第三，推动兼并重组解决产能过剩。主要需要解决跨地区重组金融手段不足、税收等政策障碍，相关部门应创造政策便利，打破地区限制，为企业提供一些金融工具，减少税收压力。与此同时，还要提供一些退出援助机制的思路，主要是解决好企业职工的社会保险和再就业培训等问题，这对传统型老企业化解产能非常重要。

4.2 降低地方政府投资扩张冲动是减少产能过剩的着力点

地方政府的投资冲动来自其自身的经济利益，也来自于多年来经济开发的阶段性。因为各地经济技术开发区的不断扩大，较大面积的土地已经成为“七通一平”的熟地，亟待招商引资。因为地方政府投入了大量借贷资金，所以自然有投资需求的冲动，并不单纯是因为地方政府追求GDP政绩考核机制和官员晋升体制的因素。要消除地方政府干预企业投资的强烈动机，一是对地方政府政绩考核进行立法，用法律规范强化政府投资行为。从主要考核GDP指标转向全面客观考核政府治理水平，从政府内部自上而下的自我考核转向内、外考核相结合，让广大公众有更多的建议参与权，把经济发展质量、能源资源消耗和人的全面发展情况等作为主要考核指标。二是优化中央与地方之间的财税分配，在“营改增”基础上，减少地方政府对基本公共服务的责任，扩大中央政府对民生问题的支付比例，由中央政府支付全国基本公共服务均等化的费用，使地方政府的财力和事权相匹配。三是切实减少政府对产业发展的干预，凡涉及政府对企业的补贴、税收优惠或返还、提供优惠贷款等行为，都应该逐步减少并且公开公示透明。同时，严禁地方政府给所有企业下增长指标。

4.3 深化体制改革，从源头上抑制产能过剩

针对我国产能过剩行业发生在“国家垄断”行业和“国企主导”企业的现实情况，应从体制上解决好国有资产在使用、管理、监督、考核、问责、奖惩等方面的问题，但是说到底，世界所有经济体国家国有企业的效率低下问题都没有解决好，因此，最主要的还是应该鼓励民间资本参与过剩领域国企的兼并重组，将不适应市场需求的生产能力，通过产权转换，调整、转化为有效供给能力。中央政府要支持地方国企的跨地区兼并重组，以及民营企业参与国企重组。在财税分配方面，可在维持原纳税渠道不变基础上，实现增值税和所得税统一计算、分级管理、就地预交、税收分成、产值分开统计等跨地区并购的税收制度。

4.4 采取货币紧缩政策，清除过剩货币化解产能过剩

清除过剩货币是破解产能过剩的必要条件之一。因为我国存在政府担保或存款保险制度，要想清除过剩货币不能采取银行破产的办法，只得提高法定存款准备金率，限制银行贷款规模，压缩我国外汇储备规模。因此，建议鼓励我国企业和个人对外投资，大量进口关键原材料和能源，购买外国先进技术等消化更多的过剩货币。在去产能的过程中，政府在货币政策上不能太宽松。国家行政学院决策咨询部研究员王小广表示：“从宏观角度来讲，只要经济运行在合理区间，就应该保持稳健的货币政策，这有利于化解产能过剩”。

4.5 建立产能利用率评估和预警制度

建立一个真实全面反映我国产能过剩情况的监控系统，必须对现有统计制度进行改革并形成评判体系。国家统计局应该发挥更多的职能作用，建立与产量指标相配套的全社会销量和库存数据采集系统，将现行的产业统计、景气指数分析与产能利用率评价结合起来，逐步建立起统一的行业产能过剩评估指标体系和预警系统，定期发布行业预警报告。让企业和投资者及时准确地了解行业产能及相关信息，理智决策进入或退出市场行为；商业银行据此控制信贷投向和规模，防止投资过度，规避金融风险；政府则撤出直接参与产业发展的一线地位。

4.6 建立与市场经济体制相适应的宏观调控机制

主要包括：创新财税体制，消除地方政府热衷参与经济建设的动力根源；创新公共资源配置机制，推进公共资源产品市场定价机制，消除政府低价占有、垄断占有行为；创新经济与社会发展战略，制定有利于协调发展的现代产业政策、减少“两高一资”产品的发展空间；建立鼓励技术创新的机制，建立知识产权法院，加快与轨迹国际接轨速度，消除不利于企业技术创新的体制因素；创新管理，加快建立服务型政府管理的新机制。

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