欧盟产业地理集中对我国实施反倾销的影响趋势分析

罗琪

自从欧盟1993年启动单一市场建设，迄今已二十年。这二十年中，随着其产业结构调整以及单一市场计划的推行，欧盟一些传统产业在某些国家已出现空心化趋势转而集中于其他国家。这种集中使这些产业在该国的产值和就业人数占据较大比例，当产品遭遇外来产品的竞争时，所带来的产值下降和失业增加，使得政府无法坐视不理。同时，这些产业的地理集中催生了强大的利益集团，代表行业利益不断对各国政府或欧盟决策机构进行游说，从而导致欧盟对外的反倾销行为。而产业已大部分或完全转移出去、以进口方式来满足市场的其他欧盟国家，则相应成了对抗的政治力量，反对实施反倾销。利益集团和成员国态度鲜明的博弈，使得欧盟层面反倾销决策过程中越来越“政治化”，政治化的影响特点。

一、欧盟反倾销的决策机构及程序

欧盟反倾销涉及四个机构，分别为欧盟委员会、欧盟反倾销咨询委员会、欧盟理事会、欧洲一审法院和欧洲最高法院。欧盟委员会的成员来自于各成员国，是为欧共体的利益而独立行使职责的机构。该委员会负责反倾销行政调查及倾销和损害的认定，主导反倾销案的整个过程；欧盟反倾销咨询委员会由成员国代表组成，通常体现着他们所代表的成员国的意志和利益，在欧委会反倾销案的整个调查过程中起到一个协助和咨询的作用。正是由于这种紧密的联系，咨询委员会在欧盟委员会和各成员国之间扮演着一个重要的信息传递的角色。实际上，咨询委员会的非正式投票被欧盟委员会看成是成员国的直接表态；欧盟理事会由各成员国部长级代表组成，负责反倾销终裁的决定，这种“决定”以理事会“简单多数”的投票表决方式进行，每个成员国仅有一票表决权。当然，各国理事对反倾销措施态度的基础是各自的国家利益，如果实施反倾销措施有利于本国利益，他们便会赞成，反之就会反对。各机构的组成和各自的职能体现出了成员国在欧盟对外反倾销过程中的重要性和决定性。实际上除了欧盟委员会独立于成员国外，其他两个机构都明显的打上了成员国的烙印。

欧盟的反倾销法律程序一般经过以下几个阶段。首先由生产商提起申诉，但申诉方需得到占共同体同类产品50%的生产商的支持，才被视为以共同体名义提出；如果表示支持的共同体生产商产量不足共同体生产的同类产品产量的25%，则不与立案。欧盟委员会应在收到申请书的45日内决定是否立案，如果决定立案，需在欧盟官方公报上进行公告，并通知出口商、进口商以及所知的进口商或出口商的代理机构、出口国的代表；接下来是调查问卷的发放，欧盟委员会一般发放4套调查问卷，给出30天的答卷时间，一周收回时间。初裁在立案后60日后9个月前作出，如果决定征税，则征收为期6个月的临时反倾销税；如果被诉方作出价格承诺，欧盟反倾销各机构均接受，则欧盟委员会终止调查；如果没有作出价格承诺，则针对出口商的终裁将在12个月之内作出。欧盟理事会作出终裁后，利害关系方如不服，需在欧盟裁决作出后的2个月内向欧盟初审法院起诉。

二、产业地理集中对欧盟反倾销决策的影响分析：两个具体案例

有研究表明，在过去30年里，大多数的反倾销案都出自于结盟程度很高的行业，如重工业和原材料制造业，这种结盟不但形成了强大的行业协会并且意味着在一个地区一些行业的消失而在另一个地区集中。而由小企业或者中小企业组成并且高度分散的行业则很少或者从来没有进行反倾销立案。

下面结合两个案例来具体分析。

（一） 欧盟对印度、巴基斯坦和埃及的棉质床单反倾销

1996-2002年间，欧洲棉纺织品生产商协会对印度、巴基斯坦和埃及所生产的棉质床单先后发起了几起反倾销申诉，案件的裁决明显显示出欧盟产业结构不平衡所带来的矛盾。

纺织业在20世纪绝大部分时间是欧盟各国的传统优势产业。70年代，该行业还分散于欧盟各国，但由于欧盟发达国家纺织业近岸和离岸外包的出现，这些国家逐步把重点放在这一产业的研发和创新上，致力于设计和销售等服务环节，而将技术含量低的生产环节外包。至90年代，欧盟纺织业逐渐集中到了南欧相对欠发达国家，而离岸外包的业务则转移到了亚洲的中国和印度等国，然后再以进口的形式购入。因此，这一传统产业在欧盟逐渐出现空心化的趋势。。

就产值来看，欧盟纺织业主要集中在法国、德国、意大利、英国、西班牙，其中意大利几乎占了整个欧盟的三分之一。但从该行业就业人数在该国制造业中所占比例来看，纺织业在以下几个国家更为重要：葡萄牙（10%）、意大利（6.5%）、希腊（6%）、比利时（6.4%）。而涉案产品所涉及的具体棉织物的生产主要集中于法国、西班牙、葡萄牙和意大利，其他成员国则依赖进口。因此，在1997年成员国投票时形成六比六的局面：奥地利、法国，希腊，葡萄牙，意大利，西班牙投了赞成票，而英国、瑞典、芬兰、丹麦、爱尔兰和荷兰投了反对票，卢森堡和比利时弃权。德国则从开始的拖延到最终投了关键一票反对票，因此没有征税。支持反倾销者目的明确，即要保护欧盟的纤维纺织业；反对者态度鲜明，即要保护消费进口品的企业的就业，如英国的Coats viyella，Lonrho和Leeds等集团都已经或正面临员工失业。产业的地理集中使成员国从本国利益出发来对待反倾销问题，从而导致明显的对立。

（二）欧盟对中国和越南皮鞋反倾销案

欧盟于2005年7月对原产于中国和越南的皮鞋发起反倾销调查。中国皮鞋的涉案金额为7.3亿美元。就此反倾销案，欧盟内部的成员国分成了两大对立的阵营：以意大利为代表的传统鞋业生产国（意大利、法国、葡萄牙和西班牙）和以德国等为代表的鞋业生产全球化的国家。两大阵营互不相让，最后欧盟委员会为了平衡两者的利益关系，决定征收16.5%的反倾销税，但将一般为五年期的反倾销税定为两年。至2008年10月，欧盟发起期终复审，2009年12月决定将反倾销税再延长15个月，2011年3月终止。

制鞋业也曾是欧盟的传统产业，但随着时间的推移，该行业的发展和转移受到环境保护、土地资源、劳动力成本、原材料供应、以及销售市场等多方面因素的影响和制约，以德国为代表的北欧国家早已将鞋业生产转移，本国境内只设行政管理、设计和培训等部门。如德国的嘉宝鞋业股份公司，其95%的产量来自国外生产，国内产量只占5%；瑞典、英国、丹麦和荷兰等国的鞋业生产也已基本转移。欧盟的制鞋业主要集中在南欧国家，如意大利的产值几近欧盟（25国）整个行业的50%，西班牙和葡萄牙则位列第二和第三。这三国就占了欧盟鞋业生产的三分之二。endprint

因此，在最后决定是否对来自中国和越南的鞋征税时，欧盟25个成员国投票，意大利、西班牙、法国、葡萄牙、希腊、波兰、斯洛伐克、立陶宛、拉脱维亚9国赞成，奥地利、塞浦路斯、斯洛文尼亚和马耳他4国弃权，德国、英国、瑞典、丹麦、荷兰、卢森堡等12国反对。但由于弃权也算作赞成票，因而以13：12通过征税提案。

三、产业地理集中导致欧盟对我国反倾销的影响趋势分析

（一）产业地理集中导致欧盟的内部矛盾以对外贸易摩擦的方式体现，将长期波及我国出口加工企业

欧盟的产业结构调整使得北欧国家的大型企业将纺织与服装、皮革与制鞋等劳动密集型产业向发展中国家转移，进行全球产业布局，从而削减成本，专注于核心业务，而没有能力进行全球产业布局的中小企业就只好忍受高成本带来的生产压力，并且这些产业随着北欧的空心化而逐渐集中于南欧国家。当北欧国家再以进口的形式购回其供应链上的产成品时，这些来自外国的低价商品便触及了南欧国家生产商的利益，从而将欧盟内部产业发展不平衡的矛盾外部化，演化为对外贸易摩擦。

不论是始于80年代末期的欧盟对华彩电反倾销，还是最近以价格承诺而结案的欧盟对华光伏产业反倾销，我国出口加工企业都一直是欧盟内部本土生产企业和国际化企业矛盾的直接受害者。欧盟对我国的产业转移已持续多年，产业转移的趋势也由最初的劳动密集型产业逐步向资本、技术密集型发展演变。但不管是参与哪种产业的产业链，我国出口加工企业仍然保持着两头在外的特点，长期锁定在价值低端没有突破，这使我国出口加工企业失去话语权，只能被动挨打。因此，在全球产业布局、欧盟产业结构调整这样的背景下，欧盟这种内部经济发展的不平衡通过外部化的手段来体现和解决的形式还将存在，并长期波及我国出口加工企业。

（二）产业地理集中使对我国反倾销决策过程中的政治化趋势日益明显。

产业地理集中使行业内结成强势的联盟，从而增强了其在经济活动中的力量。因为联盟加强了区域内行业的集体行为，而集体决策的优势则是对损失的确定性，从而使游说的目的明确而坚定。而且，地理集中还降低了监管和约束成员的成本，使之为了共同的利益努力。特别是产业地理集中形成强势利益集团、分化的成员国态度，以及由此而形成的各种政治活动，一直贯穿着欧盟反倾销立案至终裁的整个过程，这一发展趋势必将为今后可能出现的欧盟对华反倾销案埋下政治化的隐患。

在欧盟对中国和越南的反倾销案中，南欧国家的生产商有着一个强有力的联盟组织--欧洲鞋业联盟（CEC）。它的成员包括17个鞋业生产国及3个以观察员身份加入的国家，代表着13500多家鞋企。此外，还有意大利鞋类生产商协会（ANCI）代表了8000多家意大利生产商的利益。这两个利益集团为驱逐中国鞋展开了强大的游说活动，将经济矛盾政治化。如意大利鞋类生产商协会通过登报呼吁消费者抵制中国鞋、组织游行、生产商向欧盟委员会提交工厂钥匙意表无法生存等形式，促成了反倾销立案。

此外，利益集团还对成员国政府极力游说，使得行业的利益直接体现为成员国政府的行为。因此，在欧盟理事会进行反倾销终裁时，各成员国部长级代表的投票则直接体现本国利益，从而使反倾销行为具备明显的政治化的特点。

（三）产业地理集中形成的公私部门的激烈博弈，有利于针对我国的反倾销案妥善解决

随着北欧国家传统产业的空心化和全球产业布局以及南欧国家传统产业的聚集，北欧国家成为了进口商（外包商）、零售商的支持者，而南欧国家成为生产商坚强后盾。成员国政府鲜明而对立的态度，以及各方相关利益集团强有力的游说活动，使得欧盟委员会左右为难，往往在作出裁决时不得不考虑平衡两大阵营的利益，从而使裁决相对温和。

在欧盟对华皮鞋反倾销案中，除了私营部门态度鲜明对抗，成员国的积极表态也极大影响了最终结果。欧盟制鞋业集中在意大利、西班牙和葡萄牙以及新加入的成员国波兰、斯洛伐克、罗马尼亚和保加利亚，而且集中于这些国家经济相对薄弱的地区。这些地区几乎没有其它产业，因而地区的经济运行直接与制鞋业的命运相连。由此，在这些国家或地区，制鞋业便成为了一个在政治上具有重要意义的行业，政府无法忽视。而北欧国际如德国、瑞典等国的鞋业几乎全部转移出去，这些进行全球布局的跨国公司实力雄厚，政府亦非常重视。在2010年，瑞典国家贸易署还作出了《反倾销损害全球化欧洲公司的供应链》的报告，表明政府态度。因此，欧盟委员会为了平衡两大对抗阵营的关系，将一般为五年期的反倾销税定为两年，并于2011年3月终止征税。

近期以“价格承诺”为解决方案的中欧光伏贸易争端，也是欧盟内部两大对立利益集团交锋的结果。2012年7月，德国“太阳能世界”公司携手意大利、西班牙等国同行起诉中国光伏企业以低于成本价格倾销产品，通过EUProSun（欧洲光伏制造商联盟）提交申诉。而反对征税的欧盟光伏产品消费类企业的行业协会AFASE（欧盟平价太阳能联盟）则向欧盟委员会递交调查报告，报告中指出，如果对华光伏产品征收20%的关税，欧盟将在征税后的三年内共造成17.55万个岗位流失和180亿欧元的产业附加值损失。该行业协会还发给欧盟贸易委员卡雷尔·德古特一封公开信，该信得到了欧洲20多个国家的1024名企业高管的联署。信中指出了如果征税可能对欧洲光伏企业造成巨大的负面作用。在成员国方面，2012年，德国总理默克尔在柏林举行的新闻发布会上表示，尽管欧盟委员会已经针对中国光伏产品启动反倾销调查程序，但她仍然坚持通过对话政治解决中欧光伏贸易争端。因此，在欧盟27个成员国针对中国光伏反倾销案的投票中，18国反对对华光伏产品征收临时反倾销税。在“反对征税”集团的强力游说下，最终此案以“价格承诺”的方式和平解决。

虽然生产商利益集团由于产业地理集中而力量强大，但随着过去20年来欧盟全球产业布局的推进，以外包商为主的进口商、零售商和消费行业之间的结盟和游说能力也日益增强。各成员国也在关乎本国利益和行业组织的游说的影响下，“积极”参与博弈。对立阵营公私部门活跃的博弈，将会使欧盟委员会为平衡关系推出温和的折中方案，有利于我国出口商获得较理想的结果。

四、两点启示

（一）关注了解欧盟的政策动向，积极与进口商配合

欧盟对外皮鞋反倾销案从立案开始便在欧盟内部引起强烈反响，欧盟也曾在2006-2008年间试图进行反倾销立法的改革，不过最终失败。但发起改革的原因则在于以下两点：第一，进口商和零售商力量的壮大以及生产外包。第二，生产的地理集中性分化了欧盟内部的成员国态度，从而使出现产业空心化的国家强烈反对反倾销税，与支持国形成对抗，由此或使得反倾销调查最终形成不征税的结论。由此，我们不难看出，随着产业升级和产业外包的发展，欧盟为贸易自由化所作出的努力。而在此案之后，欧盟在进行反倾销调查和决定时将更加谨慎，注重“平衡”欧盟内部的不同国家和利益集团的利益。因此，身处全球供应链上的中国加工企业应该保持对欧盟贸易政策与动向的高度敏感，从而制定相关的贸易发展战略和战术。

能在全球进行产业布局的欧盟生产商，往往是欧盟实力很强的跨国公司，作为进口商，他们的游说能力超过了一般的进口商。在欧盟“平衡”手法的运用下，由于进口商组织的强大，他们的利益是重要的考虑因素。因此，我国出口加工企业在今后遭遇贸易壁垒时应与进口商密切合作、积极争取，增大获得有利结果的可能性。

（二）提升自身的竞争优势，为将来在全球产业链上的升级做准备

发达国家大型企业全球产业布局仍将继续进行，今后，我国还将在相当长的一段时间内承接国外的产业转移。但由于中国近年来劳动力成本的不断上升，在面临越南、孟加拉等发展中国家竞争形势下，成本优势逐渐丧失。在此情况下，我国企业应该在效率上、交货质量上和产品多样化等方面提升自己的竞争力。如欧盟对外皮鞋反倾销案，在取消反倾销税之后，之前由于反倾销征税期间流向东南亚其他地区的订单纷纷回流，而且像阿迪达斯、耐克等国际鞋业巨头订单较以前还有所增加。主要还是因为与东南亚的其他制鞋企业相比，我国鞋企在效率、技术以及质量上有明显的竞争优势。因此，凸显自身优势，牢牢吸引住外国的发包商，既能促使在遭遇反倾销期间进口商不遗余力的进行游说，尽量避免最终征税或高额征税的不利结果，也能保证在经历反倾销“阵痛”后订单回流，并可以为将来产业链上的升级做准备。endprint