底特律破产的原因及对中国城镇化的启示

马坤

底特律位于美国中西部密歇根州，是美国三大汽车制造商所在地，享有“汽车之城”美誉。20世纪50年代，底特律人口曾达到180万，到2012年人口锐减至70多万。由于人口锐减导致税收基础减少，加之不少企业撤离底特律，底特律市财政状况日益恶化。

2013年7月18日，底特律市负债超过180亿美元难以维系，正式向产法院申请破产保护；2013年10月23日，美国联邦法院开始对底特律申请破产保护一案进行听审，以决定底特律市是否符合美国破产法第九章规定；2013年12月3日上午（美国当地时间），美国联邦破产法院做出裁决：宣布底特律城市破产保护，成为美国史上最大的破产市场。

这座曾经无限风光的工业化城市，这座曾经给美国人带来无限自豪和荣耀的城市，最终趋于没落衰败、直至破产，其背后的教训值得深思。底特律城市破产事件，不单给我国地方政府债务隐忧敲响了警钟，同时也对我国部分地方城市的发展模式发出了拷问。

一、底特律破产的原因剖析

（一）产业单一、命悬一线

汽车产业在相当长一段时间是底特律的支柱产业，而且是唯一的支柱产业。底特律的大发展从汽车业起步，它是“美国汽车工业的摇篮”，曾是“美国梦”的代表城市；它80%的财政收入依靠汽车产业，50%以上的底特律人都从事着与汽车相关的工作。20世纪末至21世纪上半叶，汽车已经是美国的夕阳产业，由于受到欧洲车、日韩车的冲击，美国汽车的笨重费油使它逐渐失去竞争优势。再加之汽车专利已经过期，劳动力丰富才是现代汽车产业的推动力，所以美国汽车产业开始萎缩，这对完全依赖汽车支撑的底特律来说无疑是致命的打击。

面对逐渐恶化的市场，底特律市政府也不是无动于衷。底特律最著名的城市更新项目，非“文艺复兴中心”莫属。在政府的政治以及免税政策支持下，这个旨在再造底特律市中心商业区，复兴这个曾经伟大的工业城市的世界上最大的私人商业项目建设落成：三个赌场的建造和开放，两个体育馆的建造以及两个宾馆的重新开放，都是底特律政府产业转型的努力。但是因为汽车产业的根深蒂固使得这一切更多的只是粉饰而已。仅2000—2010年间，底特律的人口就锐减了25%。1996年，福特公司将当年3.5亿美元建造的文艺复兴中心，以不到1亿美元的价格卖给了通用公司。

（二）负债过多、难以维持

底特律政府负债180亿美元，主要是发行城市债券，从市场借得。后来又为了走出汽车产业衰败境地，将大量资金投资于城市建设，希望通过大规模的基础设施建设和旧城改造让城市复兴，房地产被列为发展重点，这是一步错误的决策，导致了底特律第二次的衰落。房地产业为产业集群所服务的，底特律的转型方式无疑是舍本逐末。结果极低的房产入住率不但无法挽救城市的颓废，加之大批有产者的外逃，让底特律彻底沉没。

另一个让政府负债的原因是因为过高的社会福利。1948年，美国三大汽车厂同联合汽车工人工会达成协议，将汽车工人高工资和良好福利制度固定下来。由于底特律的汽车在前半个世纪一直保持迅速的增长态势，巨额的利润能够抵消越来越高的工资增长。然而，全球汽车竞争压力的加剧使得这种高福利的工资模式难以为继。美三大汽车公司的工人不仅收入丰厚，还享受着“从摇篮到坟墓”的全方位福利照顾。根据北美汽车公司的规定，在职员工和退休员工同样享受几乎一样的福利制度，员工既使被辞退后，仍然可以享受类似的福利制度。

（三）金融危机、雪上加霜

2008年金融危机给了底特律致命一击，使得原本走下披路的汽车产业更加狼狈不堪：由于订单大幅减少，作为核心制造业的福特、通用、克莱斯勒三大汽车公司裁员14万人；城市服务产业失业率飙升，每六个底特律人中就有一人失去了饭碗；2009年，克莱斯勒和通用相继宣布破产，底特律开始逐渐沦为一座未有产业支撑的空城。

（四）族群矛盾、激烈难调

由于底特律的黑人对长期的隔离、歧视与不公的不满，底特律先后于1943年、1967年两次发生大规模城市暴乱。1967年的暴乱更是规模空前，那时社会底层的底特律黑人因种族歧视等原因与白人社会发生流血冲突。暴乱持续五天，总统动用5000人的军队入城维稳，冲突中40人死亡，数千人受伤，7200人被捕，2000幢大楼被毁以及几千家小生意永久性地关闭或者搬迁到更加安全的社区。受影响的地区几十年都还处于废墟之中，三大汽车业巨头全部停工停产，这场冲突，使底特律从巅峰跌落。

由此，白人开始大规模撤出，人口大量流失，黑人的大量到来，许多白人背井离乡，而这些白人又是底特律的中流砥柱，是底特律的中产阶级，这种变动导致底特律人口素质整体下降，紧接着底特律社会安全形势变得严峻。无论是早期白人歧视黑人，还是后来黑人的强硬反抗，都是一个歧视甚至隔离社会的结果，也是底特律城市衰败的重要根源之一。

（五）人口锐减、素质低下

由于以上的原因导致底特律人口数量大幅度减少，人口素质大幅度下降。城市的人气是城市未来发展的关键。当一个城市没有工作机会，没有新的公司和员工愿意搬进来时，那么这个城市必然要有麻烦。底特律人口高峰时达到180多万人口，现在只有70多万（有的甚至说是50万），不足原来人口数量的一半。人口减少尤其是白人阶级的外逃，使得政府的税收一落千丈，大量涌入的黑人阶级，由于素质较低、无业，增加了底特律犯罪的比率，现在的底特律被称为：“最悲惨的城市”。房子虽然很便宜，但是不敢买，城市配套服务低下，阻碍了人口的进入，底特律深陷恶性循环之中无法自拔。

二、中国城镇化发展的背景及现状

（一）中国城镇化的发展背景

中国城镇化由来已久，一提到城镇化，首先我们就应该想到一个关键人物——李克强总理。李总理在北京大学读经济学博士期间就曾撰文《论我国经济的三元结构》就是对城镇化问题的研究过程，该篇文章曾获孙冶方经济学奖。上任总理以来，面对地方债隐现危机、贸易壁垒增加、热钱出逃、银行钱荒等严峻考验，在“百日新政”中采取的一系列被巴克莱资本公司称为的“李克强经济学”中，也提出了“布局城镇化，力促发展模式转型”的计划。中央高层的关注，必然引起基层政府的跟进和落实，所以一场盛世空前的城镇化浪潮开始铺天盖地的席卷全国。《2013-2018年中国新型城镇化建设路径与投资战略规划分析报告》显示，近几年我国城镇化水平在2011年迈过50%的大关达到51%，2012年达到53%，虽然和发达国家80%的比例还有差距，但是与自己相比，已经取得了巨大的进步。

（二）中国城镇化的各种有益尝试

这些年来，在全国先后出现过各种新型城镇化的改革尝试。例如：

以大城市带大郊区的“成都模式”。其主要做法是，对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。以发展较好的区域作为起步点，确立优势产业，形成以市场为导向的产业集群。另外再配以农民的公共服务和社会保障，提高农民的生活水平。

通过产业集聚带动人口集聚，进而实现城市周边地区的快速崛起的“广东模式”。这一模式又可以分为两条主线：一是珠三角模式，即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托，通过产业集聚带动人口集聚，进而实现城市周边地区的快速崛起；二是山区模式，即围绕着县城，发展专业镇。

以宅基地换房居住的“天津模式”。天津的小城镇发展主要又分为四种子类型：整体推进型、都市扩散型、开发拓展型和“三集中”型。其主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”，先解决搬迁农民的安置问题，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决农村居民的就业问题，将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。

以集体土地入市的“深圳模式”。深圳模式让农村集体土地入市交易，有着现实强大的需求，打破我国农村集体土地使用权流转的诸多障碍，也是筹集城镇化建设资金的重要途径，集体土地入市还可增加房地产市场供应，抑制城市房价过快上涨。

以上这些模式都有共性，即工业向产业园区集中，农地向集约经营集中，村民向新型社区集中和土地有偿转让使用。虽然从表面上看，中国城镇化建设已经百家争鸣、日趋成熟，但背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显。

（三）中国城镇化中的各种怪现象

现代版的“愚公移山”。 很多地方政府为了造新城，通过削山、填沟等手段对荒山下手。湖北十堰在2013年1月曾计划“削山要地”建86平方公里的新城。根据规划，在“十一五”和“十二五”期间，湖北十堰“向山要地”15万亩（相当于100平方公里），建造新城成本将超过千亿元规模。2012年9月兰州市政府与太平洋建设“低丘缓坡沟壑等未利用土地综合开发利用项目” 举行签约仪式，双方就城关区白道坪区域的25平方公里低丘缓坡未利用土地开发项目达成协议，由太平洋建设进行总投资超过200亿元（预计为220亿元）的一期项目开发。一期项目将劈山造地，整体推移山丘700余座，从而在兰州市城关区的东北板块打造出一座新城区兰州新城。

现代版的“精卫填海”。2009年山东烟台龙口区投资100亿元，将荒山移入海中，以形成总面积40平方公里的人工岛群；辽宁大连，全新的人工岛机场正在规划论证中，在河北秦皇岛、江苏连云港，广东珠海、汕头，人们正加紧论证人工岛将会带来的新机会，而在最南边的广西北海，建设人工岛的方案亦已几易其稿，沿海省份，几乎无一落下，投资动辄十亿百亿。国家海洋局的统计数字显示，从2002年到2008年，用于工业及城镇建设的填海造地面积由2033公顷增加到11001公顷，年均增长率达40.2%。而最近三年，仅国家海洋局查实的各地违规填海面积，竟高达14000公顷。

这种不顾环境恶化一味强调造城的发展城镇化的思路，显然是短视的也是短命的，最终导致的城镇化率只是土地的城镇化率而不是产业聚积带来的人的城市化率。1996年，我国城镇面积是1.3万平方公里，到2011年，扩大到5.3万平方公里，增长了3.1倍；而同期的城镇人口，仅从3亿增加到6.9亿。城市土地城镇化的速度非常快，但由于城镇人口没有实现同步增长，就出现了没有人气的新城、新区，乃至所谓的空城、“鬼城”。

三、底特律破产对中国城镇化的启示

一个城市因为一个行业而繁荣，这样的情景在中国也不鲜见。长春、十堰、柳州这些依靠汽车产业发展的城市，虽然今天“底特律现象”还没有显现，也许出现在将来的某一天；大庆、克拉玛依和玉门，庞大的石油工人支撑起他们的繁荣和兴盛，同样因为石油的逐渐衰竭而走向慢慢萧条长路；临汾、鄂尔多斯、榆林和平顶山等等这些因煤而生的城市，也在转型的路上辗转反侧。到现在为止，中国已有69个城市被列为“资源枯竭型城市”，其中大多数位于东北和西部。

任何城市的支柱产业都必须根据行业形势的变化而变化。现在的朝阳产业，也许几年后就变成了夕阳产业，只有形成产业的梯队替换，才能保证收益和人口集聚。

（一）实现多产业创新均衡发展

“鸡蛋不能全部放在一个篮子里”，产业发展也是一样。新、旧主导产业的更迭转化，是经济结构转型的必然趋势，固守旧有模式，对经济长远发展“百害而无一利”。美国底特律的衰败告诉我们：一个城市（特别是大型城市）保持长盛不衰的秘诀，不是把命运寄托于个别产业和强势企业，而是在于不断更新升级产业，打造新的经济增长点。从某种程度上说，城市与产业之间关系如“铁打的营盘、流水的兵”，要实现城市的长期、可持续发展，必须不断调整和优化产业结构。

要坚持多产业创新均衡发展，建立和保持多元化的经济基础。在转型发展新兴产业时，发展大量中小企业抱团结网，可以增强抗风险能力，因为中小企业调整起来较为灵活，创新能力与欲望也更强。在外引龙头的同时，多扶持周边地区的民营中小企业，形成网状产业集群，即使发生一些问题，也不至于使整个体系瘫痪。我国浙江一带很多小城镇与村庄，依靠民营中小企业推动产业转型，见效良好。

（二）控制政府举债之风

底特律政府因为负债180亿美元，不堪重负而倒地，其实我国很多的地方政府负债额度也令人堪忧。国务院有关研究部门的学者曾经指出：如果按照严格的审计制度来审核的话，或者按照底特律的那种算法，其实我国的很多地方政府已经破产了。底特律政府负债主要来自国债，负的是华尔街的投资者，美国联邦政府不会过多干涉，任凭地方政府去破产、去重组，就相当于一个投资的失败。而中国地方政府负债负的是银行的贷款、纳税人的社会保障基金、还有因为基建而从企业融到的资金，这些钱说到底是老百姓的钱，一旦政府破产，这些钱就付之东流，必然引起尖锐的社会矛盾。

由于中央政府不会放任地方政府破产不管，而会采取措施帮地方政府渡过难关，这样一来地方政府就会有恃无恐，变本加厉的融资贷款搞建设，也会到来更大的债务危机。正如文章前面所述，一片片的新城拔地而起，一个个中心应运而生，不但不会因为负债而破产，反而因为增加了GDP提升了政绩，试想有谁不会这样去做。要刹住这种不正之风，除了审计部门要切实有效的加大审计工作的力度外，我国也要引入政府破产机制，让那些符合破产条件的政府去破产，这样才能杀一儆百，以儆效尤。

（三）警惕政府借城镇化造空城

底特律城市更新改造的失败说明，城市不是建造出来的，城市最坚实的支撑是产业和人，造城只是它们的结果。如果没有产业和人的支撑，即便聘请最一流的设计师，建造最好的政府大楼和别墅，也不过是一座鬼城，就像我们今天的鄂尔多斯康巴什新城一样。

当城市已经衰败、空间剩余时，试图用进一步的建造和城市更新来将它激活，导致的不过是更多空间的闲置、更多土地以及基础设施的浪费，最后不过是房子的巨幅贬值和一个更加债台高筑的政府。

底特律夷平住房、向绿地的回归这一惨烈的转变，更为我们今天以土地快速扩张为先导的城市化敲响了警钟。与其等到有一天城市人口衰减（就像今天东莞正在经历的那样），大量基础设施过剩，甚至没有钱去维护，甚至不得不向绿地回归，我们现在就应该开始建造更加紧凑的城市，缩小城市和工业园区的尺度，留下更多的农田来解决农民生计，让城市呼吸到更多新鲜的空气。

（四）将户籍制度改革落到实处

中国的户籍制度就像是一道鸿沟，把农村人和城市人生生隔开，由此引发的矛盾也不亚于底特律的黑人与白人的矛盾，中国城镇化如果不进行户籍制度改革，所有的一切都是泡影。2013年10月27日清华大学公布调查数据显示，我国户籍城镇化率仅27.6%，之前官方称中国城镇化率2012年达到52.6%明显是把1.6亿的公民工被城镇化了。大量的农村户籍民众进行城市建设却不能享有城市居民待遇，这是极不公正的制度；强行划分农业人口与非农业人口，这种一个国家的社会公民二元化的结构必须打破。

中国新型城镇化本质上不是一个经济问题，而是一个改革问题，通过推动包括户籍在内的一系列配套改革，实现农民的真正市民化。城镇化要解决的，不仅仅是农民进入城市成为市民，更是打破这种身份的严格界限，废除身份等级，使中国社会从一个传统社会进入现代社会。

（五）城镇化是人的城镇化

李克强总理提出的“新型城镇化，是以人为核心的城镇化”，早已深入人心，但是到底如何真正做到人的城镇化而不是被城镇化，是我们更应该探讨的问题。加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，这是推进以人为核心的城镇化的必然选择。

据统计，到2012年底，全国进城务工农民数量已超过2.5亿人，成为我国诸多行业中产业工人的主体力量，但举家外出的务工农民数量仅有3000万人，其他的人多为一个人进城。因为很多城市需要的是年轻人为它贡献力量，而不需要他的家人来分享社会福利，最终他们成为“两栖人”和“城市边缘人”，不单子女就学、医疗保险、失业保险、养老保险难，改变户籍更是难上加难。所以要推进农业转移人口市民化，先从进城农民的福利和保障开始，最后解决其户籍问题。

底特律的衰落用了45年，中国的城市衰落可能用不到2年。底特律的汽车工人都是“中产阶级”，他们要迁出底特律首先要处理掉自己的房子，这是个难题，另外最重要的原因是美国没有户籍限制，可以自由迁徙。但是中国的城市如果没有产业和福利制度的支撑，衰落速度将更快。我们以东莞为例，对于外来打工者这里永远是一个“无根”的城市，一旦风吹草动，2个月之内有1000万农民工就会撤回“江东”，东莞也就会瞬间变为一座“空城”，那一天我们的“废墟之城”可能要比今天的底特律还要悲惨。所以我们要以底特律为鉴，慎重对待中国的城镇化。