我国基本公共服务供给制度的变迁与发展

杨 光，李 宏

（1.东北财经大学 研究生院；2.中共大连市委党校 应急管理教研部，辽宁 大连 116025）

本文按照社会经济发展总体战略与导向，将建国以来我国的国民经济发展历程划分为三个时期，对不同时期的基本公共服务供给特征与效果，进行深入地分析与探讨.

1 改革前均衡发展时期（1949-1978）

1.1 社会经济背景分析

从1949年新中国成立到1978年改革开放前夕，我国实行的是高度集中的计划经济体制.自1956年底，我国政府完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，以全民所有制和集体所有制为主要表现形式的公有制经济成分，开始占据着绝对的主导性地位.在社会管理方面，与高度集中统一的计划经济体制相配套，户籍制和“单位制”也逐步建立并完善起来.从基本公共服务供给方面来看，由于这一时期首先是普遍都面临着“吃饭”问题，中央和地方各级政府作为提供基本公共服务的主体，总体上遵循了均衡发展的战略思想.1953-1957年间，我国中央政府制定并实施的“一五计划”，就明显地体现出了“均衡发展”的特征.在这一期间，大量的工程和建设项目都被分配和安置到了深处内陆的中西部地区，最终实际完成的196.1亿元投资中，52.9%的项目都投向了这些地区.同时，工业基本建设取得了显著成果，农业生产、交通运输得到了明显改善，人民生活也得到了较大提高，文教、卫生、科学和艺术事业也有很大的发展②.

1956年中共八大通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》，不但明确了以重工业为中心的工业建设任务，同时也明确地提出了“在工农业生产发展的基础上，增强国防力量，提高人民的物质生活和文化生活的水平”的任务③.不过，当时由于受到“大跃进”和“反右倾”运动的影响，国民经济比例失调现象严重，人民生活遇到了很大的困难.1964年5月，中共中央重点讨论了国家计委提出的《第三个五年计划（1966-1970）》，所提出的基本任务为：“大力发展农业，基本上解决人民的吃穿用问题；适当加强国防建设，努力突破尖端技术；与支援农业和加强国防相适应，加强基础工业，使国民经济建设进一步建立在自力更生的基础上；相应地发展运输业、商业、文化教育和科研事业，使国民经济有重点、按比例地向前发展④.”这说明当时政府完全意识到了农业的基础地位和解决人民“吃穿用”的重要意义，这两方面在某种程度上也就是提供公共服务的先决条件和重要内容.

表1 改革前我国国民收入、积累、消费的增速比较 单位：百分比

1.2 基本公共服务供给的主要特征

综观改革以前我国基本公共服务的供给，由于各级政府的重视与推动，取得了长足的发展与进步，极大地改善和提高了广大人民的生存条件与生活水平.这其中，高度集中的财政体制、快速发展的社会福利事业，以及依托单位所提供的一系列公共服务，体现了这一时期基本公共服务供给的最主要特征.

第一，政府高度重视，国家财政统揽所需经费.从建国初到改革前的30年，我国的基本公共服务供给，无论是在数量上还是在质量上，相比建国以前都有了质的飞跃和提升.这是与政府的高度重视分不开的，如1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》（具有临时宪法意义）就明确地对教育和医疗等基本公共服务的提供，进行了政府责任的认定.教育方面，提出应“有计划有步骤地实行普及教育，加强中等教育和高等教育，注重技术教育，加强劳动者的业余教育和在职干部教育”；医疗方面，提出应“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”；劳动就业方面，规定“一般应实行八小时至十小时的工作制”，“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资.逐步实行劳动保险制度.保护青工女工的特殊利益.实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备⑤.”同时，改革前我国已经形成了一整套与计划经济体制相一致的财政体制⑥.这种高度集中统一的财政管理体制，几乎负担了所有的基本公共服务所需的经费，很好地体现出了社会主义国家的优越性.

第二，社会福利事业经过初创和规范，逐步得到较大发展.建国初期，我国的社会福利事业经历一个整顿、改造和规范的发展过程.我国政府首先接收和改造了过去遗留下来的，以及由国民党举办的一些福利与救济机构，如“救济院”、“慈善堂”、“寡妇堂”等，同时还组织贫民生产自救，成立了“贫民习艺所”.截至1953年底，全国共有城市社会救济福利事业单位920个，收容和改造了乞丐、妓女和游民达45万人，城市中享受救济人员达到150万⑦.在建国初期到“文化大革命”以前，我国实际上就是以“社会福利生产”的形式，针对单位体制以外的“三无”人员，进行着基本公共服务的供给.不过，经过“文化大革命”，尤其是1968年内务部的撤销，我国的社会福利事业遭受重大挫折，直到改革前夕才得以逐步地恢复和发展.结合改革前的社会经济背景来看，当时的政府立足于现实需要与实际可能，首先考虑解决最需要解决生存问题的群体，无疑是十分明智和正确的.并且，这些举措也为后来我国社会福利事业的进一步发展打下了坚实的物质和制度方面的基础.

第三，依托“单位制”，实现基本公共服务的低水平广泛覆盖.以全民所有制和集体所有制为主体的公有制的主体地位确立以后，我国的基本公共服务提供，其实就是以“单位”为依托进行全民覆盖.其中，城镇居民是公有制单位职工身份，而农民则是集体所有制的人民公社的成员.最典型的就是后来饱受诟病的“公费医疗”制度，这一制度建立于1952年，覆盖了全部城镇职工及其家属.同时，城镇居民在就业、住房、养老等方面，也都有着较为可靠的保障.在农村，合作医疗制度发挥了巨大的作用，并曾被世界卫生组织誉为“典范”.根据统计，1976年我国有90%的行政村都实行了合作医疗制度，农村居民有85%都被覆盖在这一制度之中⑧.同时，对广大农村还实行了多种社会救济制度，如困难补助、“五保供养”，以及面向军烈属的“优抚安置”制度等.尽管受到社会经济发展水平的制约，基本公共服务只能是较低水平的供给，但如此广泛的覆盖面依然发挥了巨大的作用.如1949-1978年间，我国的普通小学由34.7万所增加到了91.7万所，入学人数则由2400多万增加到了14600万；同时新生儿死亡率大幅度下降，人口预期寿命由原先的35岁增加到了67.8岁⑨.

2 改革后非均衡发展时期（1979-2000）

2.1 社会经济背景分析

1978年十一届三中全会的召开，标志着我国经济体制改革进程的开始.中国共产党的第十四次代表大会明确指出，我国经济体制改革的目标，就是要建立和完善社会主义市场经济体制，实现由原有的计划经济体制向市场经济体制的转轨.计划经济体制之下，对于计划作为资源配置手段的重要性的片面强调，集中和单向的宏观管理缺乏来自微观主权的制约等典型弊端，导致了产业结构发展的不均衡，技术进步缓慢，以及人民生活水平提高幅度不大等问题⑩.因此，由计划经济体制向市场经济体制的转轨，是有着内在必然性的一个过程，这个过程总体上表现为“计划”与“市场”两种资源配置手段的“此消彼长”.

自1978年底到1985年前，我国基本上属于计划经济为主，以市场调节为辅的阶段.在这一阶段，人们并没有认为原有的体制存在根本性的问题，而是认为只是方法和策略上的问题.在一定程度上发挥市场调节的辅助性作用，其依据主要就在于经济成分和经济活动的多样性，并且存在着广泛多样的商品货币关系.由于社会主义商品生产建立在公有制的基础上，不同的单位和组织之间的根本利益是一致的，这是首要的、基本的11.1985年前后，在经过一段时间的体制改革实践之后，“有计划的商品经济”正式登上历史舞台.1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出，“改革是当前我国形势发展的迫切需要”，改革的目的是“建立充满生机的社会主义经济体制”，“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”.为此，应“建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济”12.至此，经济杠杆开始逐步得到了更多的重视和运用.实际上，从1985年直到1992年，我国的经济体制改革正式进入了一个全面探索的时期，从“有计划的商品经济”的提出，到“深化企业改革”，再到“一个中心，两个基本点”的社会主义初级阶段的基本路线，最终确立了“建立社会主义市场经济体制”的目标.

2.2 基本公共服务供给特征

自1978年改革开放以来，尤其是自1994年分税制改革以来，对中央与地方政府的财权与事权重新进行合理划分之后，我国的基本公共服务供给状况得到了本质上的改进.综观1979至2000年这一期间，基本公共服务供给的制度化规范化程度增强、管理权限下放，以及向个人责任的回归等，是该时期基本公共服务供给的主要特征：

第一，基本公共服务供给制度的规范化程度逐步提高.改革开放以前，由于当时比较特殊的国内外环境和“一穷二白”的基础，我国的教育、就业、医疗和养老等公共就业服务供给制度并不完善，尤其是在制度化和规范化方面比较落后.当时一些政策的出台，多不具备稳定性，主要取决于社会经济发展形势的变化和领导人的意志.改革开始以后，我国的公共服务供给的制度建设进程不断加快.例如以基础教育供给为例，1985年之后，《教育法》和《义务教育法》等法律法规颁布实施.同时，中共中央和国务院还陆续颁布了一系列涉及基础教育服务供给的重要文件，如《关于教育体制改革的决定》、《中国教育和改革发展纲要》，以及《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》等.再如社会保障服务方面，前文已经述及，当时作为国企改革配套的企业职工养老、医疗和失业等社会保险项目的发展，为1995年之后国有企业改革的深化和推进，提供了重要的制度保障.其他如卫生、社会救济和社会福利等事业，也都在制度建设方面取得了一系列的重要进展.

第二，基本公共服务供给的责任与管理权限经历重新划分与下移过程.结合改革进程中的财政分权办法和各种“放权让利”方案，这一时期的基本公共服务供给责任被重新划分，相当一部分的管理权限也被下放至地方政府.例如1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，就明确提出了基础教育的管理权限在于地方政府等.为此，“县办高中、乡办初中、村办小学”成为了通行做法.再如社会救济服务方面，计划经济时期的传统救济制度不但覆盖面比较狭窄，而且经常遭遇经费不足问题.1993年6月，上海市率先进行了“城市居民最低生活保障线制度”试点工作.1994年，民政部在第十次全国民政会议上，对上海市的做法予以了肯定，并提出要“对城市社会救济对象逐步实行按照当地最低生活保障线标准进行救济”13.经过两年多的全国范围内的推广，到1997年5月，全国就有206个城市建立了最低生活保障线制度.到1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在地，均已建立起这项制度，最低生活保障对象达到280多万人，前三个季度全国共支出15亿元最低生活保障金14.由于各地社会经济发展水平和所采用的测算方法并不相同，所以各地的最低生活保障标准也存在着较大的差异.如根据初创这项制度时的标准，广州、上海和北京最高，分别为240、215和200元；而银川、南昌、西安和呼和浩特等地最低，分别为100、100、105和110元.

第三，基本公共服务供给过程中政府与个人责任的合理回归.政府与个人之间责任的合理划分与理性回归，在基本公共服务供给过程中是十分重要的理念基础与精神支柱.在1978至2000年间，以劳动就业和社会保障为典型代表的基本公共服务内容，在政府与个人之间的责任划分上，无疑经历了一个合理划分与理性回归的过程.在改革以前的计划经济体制之下，城镇居民的就业是由政府负责安排和分配的，因此一直都没有“失业”的概念.事实上，这虽然是体现出了社会主义的优越性，但违反了基本的经济活动规律，并使得政府承担了超越自身职责要求的负担，而且非常不利于劳动者生产积极性和创造性的发挥.改革以后的市场化进程，使得劳动者的就业过程遵循市场经济活动的规律，促进了劳动力资源的合理流动与优化配置，提高了劳动者的积极性和生产效率.再如公费医疗制度和养老保险制度的改革，也使得政府改变了原先包揽一切责任的状况，从而也使得社会保障方面的基本公共服务，得以实现可持续地供给.

3 现阶段区域协调发展时期（2001至今）

3.1 社会经济背景分析

2000年以来，我国中央政府以“西部大开发战略”和“东北地区等老工业基地振兴战略”为引领，推动并实施了新时期区域协调发展的总体战略.进入新时期以来，我国政府充分认识到了改革以来经济增长过程中的公共服务差距问题，越来越关注日益凸显的区域差距和社会公平问题.以快速的经济增长为基础，我国的基本公共服务供给政策框架得到了重新调整，区域差距得到了缓和.

西部地区经济社会发展水平相对落后，有一定的历史原因和自然原因.早在1995年9月中共十四届五中全会上，中共中央就不失时机地提出要实施“西部大开发战略”，进一步加快中西部地区改革开放步伐，以实现东西部地区的协调发展和共同富裕15.2000年1月，国务院西部地区开发领导小组成立，由时任国务院总理的朱镕基任组长，时任国务院副总理的温家宝担任副组长.2000年10月，国务院发布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发[2000]33号），指出西部大开发的重点任务是：加快基础设施建设；加强生态环境保护和建设；巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业；发展科技教育和文化卫生事业16.同时，《通知》还就增加资金投入、改善投资环境、扩大对内对外开放和吸引人才及发展科技教育等，制定了具体的政策框架.紧接着，2002年党的十六大专门提出了“东北地区等老工业基地调整和改造”问题.2003年10月，中共中央和国务院下发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，提出要“按照走新型工业化道路的要求，坚持以市场为导向，推进产业结构优化升级，提高企业的整体素质和竞争力；坚持统筹兼顾，实现东北地区等老工业基地经济和社会全面、协调和可持续发展，为全面建设小康社会和实现社会主义现代化作出新贡献.17”至此，在“西部大开发”和“东北地区振兴”基础上，有关“中西部崛起”的宏伟蓝图已经基本成型.2004年3月，党的十六届四中全会明确提出了，要“重视实施西部大开发战略和振兴东北地区等老工业基地战略，促进中西部地区崛起”.2006年3月，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确指出了，实施区域发展总体战略，就是要“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局18.”2009年9月，国务院又发布了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发[2009]33号），对振兴东北工作的实践经验进行了总结，并制定了新的政策措施.

3.2 基本公共服务供给特征

2000年以来，我国的基本公共服务供给状况不但得到了逐步地改善，而且基本公共服务均等化供给也逐渐被上升到了战略的高度.同时，由于更加充分地认识到了缩小区域差距和实现经济与社会协调发展的重要性，基本公共服务的供给不但有了更为细致周密的政策安排，而且也有了更为充足的财力保障.

第一，基本公共服务的均等化供给，逐步被上升到了社会经济发展总体战略高度.中共十六大所提出的“全面建设小康社会”宏伟目标体系之中，基本公共服务供给水平的提高被作为重要内容之一，如“社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活”，以及“形成比较完善的现代国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系”等19.2011年10月，中共十七届六中全会审议通过了《中共中央深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），《决定》专门就公共文化服务体系建设，以及加快城乡一体化发展等方面，做出了细致而又深入的部署.到目前为止，我国基本公共服务的均等化供给，已经完全被上升到了整个社会经济发展战略的高度，对所有涉及基本公共服务供给的内容，都有了细致入微的关照和安排.由此可见，相比前一时期的“非均衡发展”状态，均衡发展的理念已经深入人心并被彻底地贯彻到了各项基本公共服务供给政策之中.

第二，基本公共服务供给更注重向不发达地区和困难群体的倾斜.2000年以来，我国政府逐步将公共支出的重点由城镇转向了相对不发达的广大农村地区.例如农村地区逐步实现了全免费的义务教育，新型农村合作医疗制度、农村养老保障制度和最低生活保障制度，也都逐步地得到了建立和健全.2003年，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和民政部联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国发[2003]3号），《意见》提出按照“自愿参加，多方筹资；以收定支，保障适度；先行试点，逐步推广”的原则，对农村合作医疗制度进行重建.这一制度的建立与推广，对于解决广大农村中常见的“因病致贫”和“因病返贫”等现象，有很好的效果.新型农村合作医疗不但为大病医疗提供了较好的保障，同时其管理和服务体系也逐步形成.2005年，国务院又颁发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号），提出要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入到公共财政保障的范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制.中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区20.通过一系列针对不发达地区和困难群体的公共服务供给政策的倾斜，以及各项政策措施的积极作用，可以得出如下结论，即现行的基本公共服务供给制度与政策，相比之前更为注重均衡化发展战略的实现，并且也在缓和社会发展差距与分配不公平等方面起到了良好的效果.

第三，政府加大了对基本公共服务均等化供给的财政保障力度.政府对涉及文教卫生和社会保障等基本公共服务均等化供给的财政保障与支持，主要可以通过三个方面进行总结：首先，政府加大了对基本公共服务供给的财政投入力度.如以文教卫生方面的财政支出为例，2000年我国文教、科学、卫生事业费为2736.88亿元；2010年国家财政仅用于医疗卫生方面的支出就达到了4804.18亿元（其中中央73.56亿元，地方4730.62亿元），而社会保障与就业支出更是达到了史无前例的9130.62亿元之多21；其次是相对前一时期对个人责任的强调与回归，本期中政府开始承担了更多的责任.以快速的经济发展为基础，加之对基本公共服务均等化供给必要性的理性认识，政府在基本公共服务供给的财力保障方面承担了相对更多的责任.例如仍以卫生费用为例，2000年时我国的卫生费用构成大约是政府、社会和个人分别占15%、25%和60%；2006年时这一格局就已经转变为20%、30%和50%22.这就是说，过去个人要负担六成左右的卫生费用，而后来则变成了政府和社会共同负担五成，而个人负担剩余五成；最后，2000年以来各项基本公共服务供给方面的开支增速，超过了同期国家财政支出的增速.这两种增速的不同，很好地反映出了政府推动基本公共服务实现均等化供给的决心和政策力度.

4 未来我国基本公共服务供给的改革方向

4.1 以农村地区为主要突破口

目前，从我国经济发展水平来看，我国已经具备了建立农村基本公共服务供给体制的经济能力.同时，农村基本公共服务供给相对于城市更为短缺，作为基本公共服务需求的新主体，广大农民的需求也更为迫切.在推进农村基本公共服务体制建设的同时，应首先对农民工在平等的就业权利和就业机会方面予以制度保障.在提高城乡间基本公共服务非均等化水平的同时，还要认识到我国基本公共服务在地区之间、不同社会群体之间也同样存在着供求矛盾，并且均等化的差距拉大.地区之间“非均等化”主要表现在东部沿海地区与中西部地区之间、经济水平较高地区与贫困地区之间基本公共服务的差距；不同社会群体之间的基本公共服务“非均等化”主要是居民由于收入、社会地位、身份、职业等不同而享受到差异化的基本公共服务.

4.2 以制度化来保障基本公共服务的供给

我国应该从改革财政体制入手来实现基本公共服务的均等化，财权和事权的不对称是导致我国公共服务不均衡的一个重要原因.此外，还应当结合中国目前基本公共服务发展情况制定相应的法律法规来确保均等化的实现，构建保障基本公共服务均等化的约束机制.法律制度在确保公共服务均等化上起着重要的作用，我国应当在宪法层面进一步明确国家对基本公共服务均等化所应承担的责任，基本公共服务的均等化供给事关公民基本权利保障及现有国家政权的合法性.另外，我国目前缺乏完善的基本公共服务的法律制度，还应该在制度层面进一步完善确保基本公共服务均等化的法律体系.促使基本公共服务均等化纳入法治化轨道.

4.3 重点探索“横向对口支援”模式

基本公共服务的发展与经济增长并不相互制约，甚至基本公共服务适当超前发展不仅不会制约经济发展，在一定程度上还促进着经济的增长.我国要尽快实现公共服务均等化，需要在经济增长的同时逐年增加对基本公共服务的投入比例，改善基本公共服务质量，确保全社会都能够享受到均等化的基本公共服务.政府作为基本公共服务的主要提供者，其财政能力在很大程度上决定着提供基本公共服务的能力，并影响着地区间、不同政府级别间基本公共服务的均等化程度.目前，“横向对口支援”模式作为支付转移制度中的一个重要方面，在不少东部沿海地区已有了一些经验，只是尚未形成系统性的、规模化的制度.对此，应倡导在坚持以我国中央政府纵向垂直支付转移为主的同时，引入“横向对口支援”模式，鼓励东部沿海地区不仅从财力上、物力上支持中西部地区的发展，还要以其先进的技术和管理经验带动西部地区发展，以推动国家整体性经济发展水平的提高，最终达到基本公共服务的均等化.

注 释：

①中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务体制与政策演变 [EB/OL].中国改革论坛网，2011-07-07，http://books.chinareform.org.cn/society/21/2/201107/t20110707_115385.htm.

②第一个五年计划 [EB/OL].新华网，2006-09-25，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2006-09/25/content_5134331.htm.

③第二个五年计划（1958-1962）[EB/OL].新华网，2005-10-07，http://news.xinhuanet.com/misc/2005-10/07/content_3590230.htm.

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⑤中国人民政治协商会议共同纲领[EB/OL].新华网-新华资 料，2004-12-07，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/07/content_2304465.htm.

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⑨国家统计局.新中国五十五年统计资料汇编[M].北京：中国统计出版社，2005.

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