G2C行政伦理绩效评估的问题及其应对策略

邢勤锋

（安徽理工大学 人文社会科学学院，安徽 淮南232001）

G2C服务是政府对公民服务的电子政务，而G2C行政伦理绩效评估是从行政伦理的视角，以绩效评估为手段来对G2C服务的内容、过程和结果进行判断、评价与引导。这种行政伦理绩效评估有利于提升G2C行为的服务性导向，有利于G2C服务在建设和谐社会过程中发挥更大作用，有利于促进G2C服务建设的现代化进程。为达此目的，政府应积极提高G2C服务的供给质量与效率，逐步推进G2C服务领域的市场化、信息化等改革。但在公共管理的公共理性发展还不充分的情形下，这种市场化、信息化等行为极易引发行政伦理危机，在很大程度上制约了公共服务的提高与完善——特别是G2C服务的提高与完善。因此，我们应冷静思考，承继过去，关注行政伦理，造福将来。通过文献分析可知G2C服务伦理评价的应然性，主要是从探讨G2C服务对服务性宗旨、和谐社会建设和促进现代化进程等方面的积极作用入手的［1］。本文所涉是笔者在探讨和分析的过程中发现，要发挥G2C服务的积极作用，须应对G2C服务推行过程中的种种困境。

一、G2C行政伦理绩效评估的现状梳理

G2C行政伦理作为公共行政价值取向之一，与公共行政改革和社会发展水平之间存在着密切的关系。G2C行政伦理绩效评估作为行政伦理绩效评估体系中重要的组成部分，应当受到适时引导和监控。而且G2C行政伦理绩效评估作为改善服务型政府绩效管理的重要手段之一，既能对过程和结果进行考核，又能推动各项工作持续改进。因此，包括在政府绩效评估体系中的G2C行政伦理绩效评估体系的建立健全势在必行［2］。

20世纪90年代，我国学者从以美国为代表的西方国家引进绩效管理理论，并以绩效评估为起点和核心进行了研究。随着时间的推移和政府转型历程的展开，在G2C行政伦理理论层面和实践层面的研究也陆续展开。如G2C行政职能与能力考核，G2C行政人员行政效率与伦理观念等均被纳入到G2C行政绩效评估范畴［3］。

2007年，胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出，要“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”［4］。其中，“科学发展观”和“正确政绩观”正是 G2C行政伦理要求的体现。

2010年3月，国家针对党员领导干部发布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，以52个不准［5］对领导干部行为进行详细规范，力保廉洁行政、公共行政。该文件的出台对G2C行政伦理绩效评估指标体系的构建有很强的指导性。

2012年，习近平在党的十八大报告中进一步提出，要“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设……建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”［6］。这也为G2C行政伦理绩效评估的开展提供了重要契机。

同时，G2C行政伦理，作为隐藏在诸多行政行为之后的公共行政价值取向，越来越多地受到学术界和公共行政实践者的关注。政府转型、服务型政府建设、公共行政人员行政能力提升等方面的实现及其改革结果的保持，本质上要求有足够强大且与之匹配的内在动力支持，而G2C行政伦理在某种程度上则是导致G2C服务水平提高的内在动因。

二、G2C行政伦理绩效评估的问题分析

虽然G2C行政伦理绩效评估有其不容忽视的价值和不可错失的发展机遇，但就现状来看，其发展并不尽如人意，仍然存在诸多不足。笔者将从以下几个方面来分析造成其不足的缘由。

（一）G2C行政伦理绩效评估目的不明确

自2007年以来，中央政府网站有关绩效评估的文件约有81份，从分析中可得出，我国对政府或政府公职人员进行行政伦理绩效评估的主要目的在于问责和廉政建设，其根本目标是以该方面的绩效评估结果作为考量政府公职人员在行政行为中是否廉洁的重要标准。可见，廉政建设成为G2C行政伦理绩效评估的直接目的，甚至是唯一目标。这在一定程度上对G2C行政伦理绩效评估也是适用的。

然而，廉政建设绝不是G2C行政伦理绩效评估的唯一目标，甚至不是其主要目标。G2C行政伦理绩效评估内涵丰富，是G2C行政行为价值取向的全部体现，也是对G2C行政人员在对内、对外行政行为中价值主张的规范要求。当前，我国绩效评估体系中有关行政伦理的规范，仅仅体现了公共责任、公正品质的方面。虽然具有明确的时代背景和国情要求，但仍不能确切表明民众对G2C行政伦理方面的完整要求，以及各项伦理要素的权重安排。

（二）G2C行政伦理绩效评估体系缺乏系统性和针对性

在我国现行对政府进行绩效评估的体系中，关于思想政治维度和政风党纪相关方面的评估，就是我国G2C行政伦理绩效评估可参照的所有内容。既没有关于G2C行政伦理的专门监控、引导机制，也没有在政府绩效评估体系中专门设立G2C行政伦理的评估维度，而是较为分散地作为一般行政部门绩效评估维度的门槛指标，象征性、参照性比较明显。即便关于“马克思主义、邓小平理论、‘三个代表’重要思想”等内容是固定设置，也只是党政干部伦理绩效评估达标的基本硬性要求，但也仅限于上述基本原则，缺乏必需的内容来充实G2C行政伦理及其绩效评估的内涵以及完整框架的构建。从现行G2C行政伦理绩效评估体系看，除了基本原则作为G2C行政伦理的价值基础外，既体现不出我国政府G2C行政行为的主要价值取向为何，也看不出我国正在采取何种方式对G2C行政伦理进行引导、监督、修正和提升。

（三）G2C行政伦理绩效评估缺乏具体指标及其权重设计

G2C行政伦理要求主要通过具体的行为准则体现。我国没有专门针对G2C行政伦理的立法，也没有专业的G2C行政伦理手册。前文所述关于G2C行政伦理的内涵界定以及监管方式，均是从散落于党章、公务员规范性文件以及与问责或廉政建设相关的政策、文件中相关要素中归纳整理而成的。由于这些规范性的行为准则是笼统性地针对我国党政干部作出的，趋于宏观层面，因此G2C行政伦理方面的规范趋于概念化和宏观性，很难适用于G2C行政伦理绩效评估。

另外，从现有的关于我国地方政府绩效评估指标体系中，不能明确看出各项指标权重。指标权重体现了指标与指标之间的关系，也体现了整个指标体系的侧重点和层次性。指标权重虽然不是固定不变的，但不同发展阶段、不同发展目标所指向的指标权重则是相对稳定且异常重要的。而现行地方政府绩效评估指标体系中权重的缺乏，导致评估客体必须同时对囊括进指标体系中的数十种甚至上百个具体指标同等程度的完成。其一，造成整体G2C行政伦理评估工作缺乏轻重缓急；其二，造成G2C行政主体负担过重；其三，造成指标与指标间的重合与交叉现象屡见不鲜。这不仅导致了评估的繁杂和重复，甚至导致评估结果的偏差。

（四）G2C行政伦理绩效评估的方法欠科学

我国政府绩效评估主要是通过确定若干绩效维度，下设具体绩效指标。在合理分配各维度、各指标权重的前提下进行逐项打分，最后以评分结果判断绩效水平。这一方法也在G2C行政伦理绩效评估过程中得到运用。

具体内容有二：一是采用指标打分法。如设置“坚持以科学发展观为指导”的考评项。在评估项后设“好”“较好”“一般”“差”的相应分数，由评估主体进行逐项打分。如我国官方统一发布的“33指标”体系按照宏观到微观，设计三级指标进行政府绩效评估。与行政伦理相关的三级指标为“腐败案件涉案人数占行政人员比率、机关工作作风、公民评议状况”［4］。除腐败案件涉案人数占比是可以明确量化测量之外，其他两项不论是在具体性、明确性还是可量化方面都需要改进。另外，打分方法和公众评议法还存在修正的空间。显然，现行的三级指标并没有使G2C行政伦理方面的要素明确地体现出来。实践马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，顾全大局、忠于职守等仍旧趋于概念化，还有待深入挖掘并明确量化指标。二是采用满意度测评方法。将公众纳入到G2C行政伦理评估主体当中，广泛收集公众对行政服务的满意度，将此作为评测G2C行政伦理的规范性和G2C行政行为效果。然而公众评议在结论的客观性、真实性上也存在争议。如何保证公众满意度评议体现了公众的真实态度和诉求，如何确认参与评议的公众能够最大限度地代表广大G2C行政服务对象，这些都是有待解决的问题。

三、完善G2C行政伦理绩效评估的策略

（一）明确G2C行政伦理绩效评估的目的

G2C行政伦理是行政过程中体现出来的价值选择，是确保G2C行政行为及其公职人员提升G2C服务水平的内在动因，是G2C行政行为发出者必须遵循的基本规范。廉政是G2C行政伦理规范的重要目的，这是不容置疑的。但是，廉政绝不是G2C行政伦理建设的全部要求和终极目标［7］。

G2C行政伦理绩效评估是为了对G2C行政行为的手段、方式、过程进行判断与改进，考察其效率、效果，评价其是否实现了公共行政的意义。如何来实现这一目的呢？一是G2C行政人员对内的职业道德与职业准则，这是G2C服务水平的重要动力。二是G2C行政行为对外所展示的公共行政价值取向，即在行政过程中表现出来的公共性、公正性、公平性价值倾向。三是G2C行政行为代表政府对公共资源作出权威分割，这种分割应符合社会现状和社会未来发展要求，即要快要准。四是G2C行政伦理须依赖政府的组织活动得以实现，尽管G2C行政伦理常常是以个人的G2C行政行为体现出来的，但是，仍有必要上升到组织层面，并使G2C行政人员有这种大局意识和责任意识，即G2C服务行为一定程度代表政府的形象［8］。

（二）树立G2C行政伦理绩效评估的伦理标尺

绩效评估需要有评估依据，即指标。虽然G2C行政伦理属于主观范畴，比较概念化，但是要评估就必须有标准，所以，需要设置伦理标尺来完成测评。

我国现行相关的伦理规范中，如“以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导”“公平公正”“以人为本”等内容，是针对伦理评估提出的定性指标，而且这些指标过于概念化并且散见于各处，又与廉洁规范部分重合，故在进行G2C行政伦理绩效评估体系优化时，应当予以规范和明确。

当前，我国G2C行政伦理绩效评估的基本要素应当包含效率、公平、责任、法治、廉洁以及政治路线要求。其中，效率既指G2C行政机构内部的有效运转，又对外充分实现了社会发展的效率与经济。公平意在维护社会稳定，实现公众权利，它是效率的必要性补充。责任既是指G2C行政人员对供职组织的忠诚度、服从度和执行力的总体要求，又指G2C行政人员对于谋求公益、服务公众的社会责任的担当。法治、廉洁以及政治路线要求，则是针对G2C行政人员作出的切实的行动规范和行为准则。

另外，经济、人文、环保等各方面的指标也应归入到G2C行政伦理绩效评估中去，且应有相应的权重。

（三）完备G2C行政伦理绩效评估的内容

目前，我国唯一一部由中央政府公布的通用性政府绩效评估办法是由国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出的，其他比较突出的指标内容主要体现在《公民道德规范》《职业道德规范》《中华人民共和国公务员法》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》以及其他有关行政伦理规范性文件中。根据G2C行政伦理绩效评估的特征与需要，笔者归纳整理出G2C行政伦理绩效评估的一般要素。如在职业伦理文献归纳出热爱重视本职工作，业务知识足够，业务技能娴熟，严肃认真，忠诚，办实事，有战略眼光，预见性，创新性，服务群众有公仆意识，有效等十一个要素。在政治伦理文献归纳出马列主义，毛泽东思想，邓小平理论，“三个代表”重要思想，服从领导，廉洁，遵纪守法，公正，公平，民主自由，集体主义，有牺牲精神等十二个要素［9］。在社会伦理方面归纳出助人为乐，人际和睦，友爱，团结，生态环保观，可持续发展观，奉献社会等七个要素。在个人伦理方面，归纳出诚实，守时，热心，耐心，虚心，真心，勤奋，进取，实事求是，友善、和气，勤俭、朴实，文明礼貌等十二个要素。

（四）改进G2C行政伦理绩效评估的评估方法

如前文所述，我国现行G2C行政伦理绩效评估在方法方面存在巨大改进空间。要改进的主要原因是其过于概念化、表面化。因而作为评估方法很难实现对G2C行政伦理的引导与改进，也很难真正让G2C服务水平有质和量上的提升。而且我们“只要对评估个人绩效的方法缺乏共识，绩效评估的效度就会很低，对那些需要定性分析的工作来说尤其是这样。如果用定量标准去评估绩效，会导致目标错位”。因此，重点在于如何对定量、定性方法进行合理、有效配置，以及如何使用定性方法实现G2C行政伦理绩效评估的预期目的。在诸多的绩效评估方法中，笔者根据各种评估方法的特性与优势构建了一个一般模型，如图1所示。

图1 G2C行政伦理绩效评估方法模型

（五）加强G2C行政伦理绩效评估的效果分析

我国对政府绩效方面的评估通常包含两个方面。一是设定绩效评估目标并对其结果进行效果分析。该效果分析主要是看预期目标有没有实现。二是对绩效评估目标完成情况进行定期或不定期检查的效果分析。该效果分析则侧重看预期目标的实现程度。通常这两个措施会一起使用，以确保全面考察现行各项绩效评估目标得以达成。因此，效果分析的着眼点是在评估周期内的一系列绩效评估手段上，即既对“动作”进行评估，又对“状态”进行评估［10］。

同样，对于G2C行政伦理绩效评估的效果分析，也应该兼顾“状态”和“动作”两方面。即在考察应该有怎样的G2C行政伦理以及是否履行预期G2C行政伦理规范的同时，重点考察现行措施是否对G2C行政伦理的规制引导起作用以及起何等程度的作用，现行措施是否有效或有否需要改进之处。因此，建立健全G2C行政伦理绩效评估体系的首要工作，即对现行关于G2C行政伦理的干涉行为进行评估，考察现行G2C行政伦理的建设、引导、监督机制等内容是否合理，是否能够对G2C行政伦理起到切实的作用。具体包括以下几方面内容：一是现行G2C行政伦理的干涉手段有哪些？二是G2C行政伦理绩效评估体系中相关指标及其权重是否合适、有效？三是绩效评估工作是否对G2C行政伦理提升起到效果？总之，只有对现行G2C行政伦理现状及其评估现状进行完整测评和效果分析，才能在G2C行政伦理绩效评估指标体系重塑和优化活动中做到有的放矢。

［1］ 赛缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2007：31.

［2］ Marx F.Public management in the new democracy［M］.New York：Harper Brotllers，1940：251.

［3］ 《中国政府绩效评估研究》课题组.中国政府绩效评估研究［EB／OL］.（2004－08－02）.http：／／www.cctv.com／news／china／20040802／100080.shtml.

［4］ 胡锦涛.胡锦涛在党的十七大上的报告［EB／OL］.（2007－10－27）.http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2007－10／24／content＿6938568＿1.htm.

［5］ 中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则［EB／OL］.（2010－01－24）.http：／／www.chinanews.com／gn／news／2010／02－24／2134707.shtml.

［6］ 习近平.习近平在党的十八大上的报告［EB／OL］.（2012－11－22）.http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2012－11／22／content＿6938568.htm.

［7］ 亚里士多德.尼可马科伦理学［M］.苗力田，译.北京：中国社会科学出版社，1990：90.

［8］ 毕明.论政府信用及其建设［J］.贵州大学学报，2003（2）：252.

［9］ John rawls.A theory of justice［M］.He huaihong Tran.Beijing：Claim Social Sciences Press，1988：1.

［10］ 哈耶克.自由秩序原理［M］.邓正来，译.北京：三联书店，1997：83 -89.