论文化体制改革的分析框架建构

张良

摘 要： 文化体制改革的本质是政府、市场、社会三者之间权责关系与职能边界在文化领域的重大调整与重新建构。必须超越“过分国家化”、“偏重社会性”、“迷信市场化”的三种理论思路与实践倾向，构建起“文化管理—文化事业—文化产业”的文化体制改革分析框架，从而使文化体制改革更具系统性、全面性和均衡性，最终建立起党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化发展格局，实现国家引导、市场配置、社会参与的良性互动与有效合作。

关键词： 文化体制改革；文化宏观管理体制改革；文化事业体制改革；文化产业体制改革

中图分类号：G12 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）01-0093-07

基金项目：国家社科基金青年项目“城镇化进程中的社会主义新农村文化建设研究”成果之一，项目批准号：13CKS026；湖北省社科基金2012年度项目“武汉市文化体制改革的实践表达与理论探讨”成果之一，立项号：2012274；“华中师范大学优秀博士学位论文培育计划”资助，国家社科基金重大招标项目《加快公共文化服务体系建设研究》成果之一，项目批准号：10ZD&018。

作者简介：张 良，男，华中师范大学政治学研究院博士生，中国农村研究院研究人员。邮编：430079

文化凝聚着民族的集体记忆与共同体验，是国家认同和社会归属的精神载体。改革开放以来，文化建设越来越受到重视，国家为人民群众提供了实实在在的文化权利和文化服务。但是，文化发展的现实仍然落后于人民群众多样化、多层次、多方面的文化需求，文化建设的进程落后于政治文明与经济发展，文化复兴的格局落后于中华民族崛起的话语权需要。文化领域的突破性发展最终需要依靠文化体制改革来解决。文化体制改革是政府、市场、社会三者之间权责关系与职能边界在文化领域的重大调整与重新建构。现有的文化体制改革的实践操作与理论研究存在“三种倾向”：一是过分国家化。把文化体制改革等同于文化行政管理体制改革，即如何通过文化管理服务于国家主流价值体系、适应国家政治经济发展的需要，特别是强调国家对意识形态管理手段与方式在文化领域中的渗透性、隐蔽性和弥散性。这种改革模式是典型的国家主义思维，难免又陷入管办不分、政事不分、政企不分的窠臼。二是偏重社会性。将文化体制改革的重点放在促进公益性文化事业发展、构建均等性公共文化服务体系上，以“增加投入”、“改善服务”为改革重点，认为文化的社会效益是第一位的，忽视文化产业发展对文化事业社会性的促进作用。这是一种只见树木、不见森林的非均衡性、非系统性改革，无法从体制上根本解决制约文化发展的瓶颈问题。三是迷信市场化。视文化体制改革为政府甩包袱，将文化建设完全推向产业化，完全依靠市场的自发调节、自由配置实现。在这种思维主导之下，或者纠结于文化事业单位转企改制，或者停留在文化产品生产供给、文化企业投融资等微观机制改革。迷信市场化是变相地推卸政府在文化建设上的义务与责任，同时也丧失了引导社会价值取向、维护国家文化安全的话语权与主动权。实践操作与理论研究中这三种倾向的局限性制约着文化体制改革的实践进程。笔者试图超越过分国家化、偏重社会性、迷信市场化的局限，构建起“文化管理—文化事业—文化产业”的文化体制改革分析框架，从而使文化体制改革更具系统性、全面性和均衡性。笔者认为，文化体制改革是涉及宏观文化管理体制改革、文化事业体制改革、文化产业体制改革的系统性、综合性改革，需要处理好国家引导、市场配置、社会参与三者之间的权责关系与职能边界，并建构起国家、市场与社会三者之间良性互动、有效合作的和谐主体关系。

一、宏观文化管理体制改革

宏观文化管理体制改革主要涉及文化行政管理部门内部纵向权力关系变革以及文化行政管理部门与文化事业单位、文化企业之间权责关系的重新调整与建构，本质是形成政府、市场、社会之间分工协作、各司其职的和谐主体关系。宏观文化管理体制改革居于文化体制改革的核心地位，是实现文化行政管理权限有机调整、部门资源优化整合，并推动文化事业和文化产业协调发展的基本前提和重要基础。

（一）文化管理模式：从微观管理到宏观调控

传统文化管理体制的突出特点就是党政不分、政事不分、政企不分、管办不分。一方面，党和政府对文化工作过于敏感，一味强调文化产品的意识形态属性，而忽视了其商品属性和文艺产品的创作规律；另一方面，政府集所有者、管理者、经营者等多重角色于一身，没有正确处理好掌舵与划桨之间的关系，使得政府更多纠结于琐碎的微观文化经营之中，而忽视了宏观层面的文化管理。为改变这种局面，必须理顺党委、政府、市场、企事业单位的关系，重新定位文化主体的职能，使其各司其职、相互配合，使文化主体从党政不分、政企不分、政事不分、管办不分的窠臼中解放出来，建立起党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。[1]具体而言，党委及其宣传部门的主要职能在于对文化工作进行方向性引导与规范，重点在于如何将社会主义核心价值观渗透于文化产品之中，增强对社会舆论的引导力与影响力；政府及其文化行政管理部门侧重于文化政策调整、文化市场监管、公共服务与社会管理，理清政府与企事业单位的关系。在此基础之上建立统一、开放、竞争、有序的文化市场，净化文化市场环境，加快文化行业协会与中介组织建设。

（二）文化管理手段：从直接管理到间接管理

在传统的文化管理体制下， 政府对于文化产品管理主要是通过直接的行政干预手段，没有充分考虑到市场规律和文艺产品创作规律，导致文化产品生产效率低下，不能满足广大人民群众多样化、差异化、地区化的文化需求。在社会主义市场经济条件之下，文化管理更多应该通过制定政策、法规和规划等宏观管理方式来实现，并利用税收、信贷等经济手段进行间接调控，逐步实现由行政管理手段为主向综合运用法律、经济、行政、技术等多种管理手段的转变。一方面，文化、广电、新闻出版管理部门可以在《行政许可法》的框架之内，取消或减少行政审批程序，下放审批权限，强化社会监管和公共服务职能；另一方面，充分利用法律规范和经济调控手段。加快文化领域的立法， 健全文化管理的法律体系， 加强文化市场执法力度。同时充分利用财税政策、信贷政策调控文化产品的生产、流通、分配与消费。总之，政府应转变政府职能，避免对于文化市场的直接介入或者越位干预，将更多精力用于制定文化产品交易规则、规范文化市场秩序、弥补市场缺陷等宏观层面的文化管理，从而使政府成为“文化发展目标的制定者”、“文化发展资金的重要投入者”、“社会文化调控各项措施和手段的制定者”。[2]

（三）文化管理部门结构：从分散到集中

就全国多数地区而言，文化系统的行政管理权依然分散在文化局、新闻出版局、广播电视局等多个行政管理部门，导致条块分割、各自为政、资源分散，也造成文化系统机构臃肿、职能交叉、效率低下。为了消除这种弊端，应该探索建立“大文化”管理体制，逐步统一文化管理部门权限、整合文化资源，按照大部制的体制架构，将性质相同、业务相近、职能相似的部门归并整合，建构一个超越传统专业化分工体系的综合管理部门，从而实现行业部门的业务重组、资源整合和权责分配。据此思路，可以将现在的文化局、广电局、新闻出版局等多个文化行政管理部门进行“大部制”整合，成立文化广电新闻出版局，并统一制定政策条例，管理行政审批、财政经费等业务。同时整合这几个文化行政管理部门下属的经营性文化单位，成立文化产业集团，使其进入市场领域，形成强有力的竞争优势和规模优势。

（四）文化事业与文化产业：从统一均质到分而改之

进行文化体制改革，前提是对文化领域进行性质判断和类别区分。以前我们对文化管理缺乏科学认识，将文化产品简单认定为统一、均质的，然而公共产品理论告诉我们，文化产品分为公共性文化产品（包括准公共性文化产品）和非公共性文化产品，前者不具有排他性或竞争性，后者则具有排他性或竞争性。据此可以对文化产品管理“分而改之”：一类是以“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”为重点改革方向的公益性文化事业；一类是以“创新体制、转换机制、面向市场、增强活力”为重点改革方向的经营性文化产业。[3]公益性文化事业的目的在于满足人民群众一般性、基本性、均等性的公共文化产品和公共文化服务，而经营性文化产业其宗旨则在于满足人民群众差异性、多样化、多层次的文化消费需要。因此需要根据文化事业和文化产业的不同特点分别建立统计指标体系，建立文化事业与文化产业统计报送制度。[4]文化事业因其公益性与非营利性而主要依靠中央和地方政府财政投入，对其评判指标应以社会效益与公共利益为主，看其是否真正满足了广大人民群众的基本文化需要；而文化产业运作主体则是面向竞争性市场自主经营、自负盈亏的企业，对其评判指标则应在兼顾社会效益的前提下主要考虑经济效益。

二、文化事业体制改革

随着我国经济加快发展，政治文明不断进步，人民群众在文化方面的需求日益增长。文化事业是满足人民群众基本性、均等性、公益性文化服务的重要载体，是国家实施公共文化服务建设的主要平台。近年来，国家积极探索文化事业单位改革，不断创新公共文化服务运行机制，公共文化服务质量和水平明显提高。需要注意的是，我国文化事业单位职能不同、类型多样、属性各异，因此文化事业体制改革不能搞一刀切，需要科学界定文化事业单位性质，区别对待、分而改之。

（一）经营性文化事业单位：转企改制

经营性文化事业单位改革的最终目的就是通过转企改制将其置换为自主经营、自负盈亏的独立市场主体，质言之，就是运用现代企业制度管理模式将其产业化，让各种文化资源通过市场竞争性配置优化重组，实现文化产业的集约化发展。目前经营性事业单位转企改制遇到的最大瓶颈是产权不明晰。“明晰产权关系，就要在清产核资的基础上，合理确定产权归属，做好资产评估和产权登记等工作，确认出资人身份，明确出资人权利，建立资产经营责任制；具备条件的，可实行授权经营；同时尽快完善相关法律法规以保护股东对企业净资产的所有权。”[5]在明晰产权的基础上，各级政府相关部门应该积极推动转企改制之后文化企业的产权主体多元化与结构合理化，并保障产权的自由交易与流动。一方面，引入民间文化资本，实现产权结构优化。鼓励和支持民间资本以投资、控股、参股、并购、重组、项目合作等多种方式，积极参与国有文艺院团转企改制，并可享受国有文艺院团转企改制和国家扶持文化企业发展的相关优惠政策；鼓励艺术名家和其他演职人员以个人持股的方式参与转制院团的股份制改造。[6]另一方面，树立大文化市场观念，实现文化资源自由流动与优化配置。在保证国家文化安全的前提之下，打破文化市场的区域分隔和地方保护主义，引入国外有竞争力的文化资本，完善文化投融资体系，真正实现文化资本的跨国间自由流动。

（二）准公益性文化事业单位：区别对待、分类改革

准公益性文化事业单位是指党报、党刊、国家重要的电台与电视台，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，以及体现民族特色和国家水准的艺术院团。它们既具有比较强的事业属性，也带有一定的产业属性。与纯公益性文化事业单位改革不同的是，国家只是对其有选择性地重点扶持，其投资机制逐步从事业性投资转向项目投资、由全额拨款转向差额拨款，并以此推动这些文化事业单位内部经营机制的转换。

对于涉及国家文化安全、具有很强政治宣传色彩的准公益性文化事业单位（例如党报、党刊以及国家广播电视和通讯的骨干网络设施等，这类文化单位生产的文化产品具有很强的意识形态属性，承担着政治性、公益性职能，它们是国家宣传社会主义核心价值体系、引导社会舆论、捍卫国家文化安全的重要阵地），政府需要以政策优惠、通过国家财政供给为主的形式确保其政治方向与国家保持高度一致。这类政治类的文化事业单位不宜太多，应该力求少而精，能够引领国内政治舆论导向，并且在世界舞台上占有一席之地。必须注意的是，务必确保这类单位在一般性业务、人事、管理上的独立性和自主权，而政府只是掌握其高层领导的人事审核权、把握政治方向的引领权，对于其文化产品生产、流通、消费、传播的关键环节进行引导和把关。这就需要把握好管理权限的范围，逐步探索宣传业务与经营业务“两分开”：[1]对于政治性较强的事业单位，特别是重点新闻广播电视媒体，一方面国家在其宣传业务上加大财政扶持力度，提高其社会影响力和舆论引导力；另一方面，这类文化单位又具备一定的市场赢利能力，可在不改变其事业单位性质、维护国家文化安全的前提下，就其中的部分经营性领域进行剥离，充分引入市场竞争。

对于一些体现民族特色和国家水准的文艺院团，包括国家直属院团、一些重点保护的剧种（如京剧、昆曲）和一些需要逐步培育的高雅艺术（如芭蕾舞、交响乐），它们同时具有文化事业和文化产业双重属性，需要国家重点扶持，要按照“国家扶持、转换机制、面向市场、增强活力”的方针，深入推进劳动人事、收入分配、社会保障等内部机制改革，建立起以观众为中心、以市场为导向、以经济效益和社会效益有机统一为目标的院团经营管理机制。[7]鼓励这类单位依托国有资本和国有文化资源的优势，通过多种形式的项目合作、项目融资来调动更多的社会资本，实现自身的健康发展。[8]

（三）纯公益性文化事业单位：增加投入、改善服务

发展公益性文化事业是公共文化服务建设的主要载体和重要手段，是满足人民基本文化需求、维护公民基本文化权益的重要保障。对于公共图书馆、文化馆、美术馆、文化站、博物馆等纯公益性文化事业单位，体制改革的重点是加大政府财政投入力度，确保其非营利性，为广大人民群众提供公益性、基本性、均等性、便利性的公共文化服务。按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求，强化公益属性，深化人事、收入分配、社会保障制度改革，逐渐加大政府财政投入力度，切实保障公益性文化单位事业发展所需资金、人员经费、公用经费、专项经费和事业项目经费；同时，建立对政府公益文化事业投入的绩效考核机制，发挥专家评审机构、广大群众和媒体的评价监督作用。[9]

（四）引导民间社会力量办公益性文化事业

以政府公共文化经费为引导，通过完善财税、信贷等手段鼓励个体、企业和社会各界兴办文化事业，鼓励国内外社会法人和各界人士捐资兴建各类非营利性的公益性文化项目，形成非营利性的公益性文化项目以国家投资为主体、引导社会资金广泛参与捐赠的多元资金筹措机制。

首先，出台税收、信贷、土地等方面的优惠政策，引导民间资本捐资兴建各类公益性文化项目。国家是公益性文化事业建设的投资主体，但是这并不意味着排斥民间社会资本的进入。而且民间资本有足够的动力进入公益性文化项目建设，这是企业家体现自身社会价值、回馈社会的重要方式，也是其企业扩大社会影响力、塑造良好企业形象的绝佳途径。国家如果能够因势利导出台税收、信贷、土地等方面的优惠政策，民间资本就会积极捐建或捐资助建博物馆、图书馆、文化馆、美术馆等公共文化基础设施建设，民间资本也会愿意兴办具有公益性和准公益性特点的乡村文艺俱乐部、文化大院、群众文艺团队、社区文化服务组织等，从而在公益性文化事业建设上形成以国家投资为主体、社会资金为补充的良好格局。其次，将民办文化企业纳入政府购买公共服务的目录体系。按照公开招标的市场竞争形式，允许民办文化企业的文化产品进入政府公共文化服务采购目录，激发民办文化企业的活力，培育多元化文化产业主体；对于某些领域的基础文化设施建设、公益性文化产品生产、重大文化惠民工程建设，国家应视具体情况允许其参与竞标生产。

三、文化产业体制改革

文化产业是市场经济条件下满足人民群众多样化、多层次、差异化文化需求的重要载体，是公益性文化事业的重要补充，也是推动经济结构调整、转变经济发展方式的重要着力点。目前通过深入推进文化体制改革，涌现出一批具有较强实力和竞争力的文化企业和企业集团，文化产业规模逐步壮大，多种所有制共同发展的文化产业格局初步形成。但也要承认，我国文化产业发展尚处于初级阶段，产业结构不合理，尚没有形成集约化、规模化经营；对文化产业行政干预过多，民间资本进入文化产业门槛过高；而在文化市场管理体制、文化产业投融资体制、文化产业科技创新体制等方面还存在诸多体制性问题。

（一）处理好文化产业独立发展与政府主流价值观引导之间的关系

文化产业体制改革核心就是将文化企业与政府分离，使其成为产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏的现代企业法人，让经营性文化产品主要通过市场自发配置来实现。根据“划定界线、开放市场、公平竞争、加强监管”的基本思路，政府对文化产业需要从控制式管理转向服务式管理，避免目前文化产业管理部门既当裁判员，又当教练员、运动员的问题。而政府的管理手段也要从原有的直接行政干预转向经济调节、法律规范、市场监管，以便给文化产业的自由发展预留出更广阔的独立空间。但是这绝非意味着国家意识形态退出文化产业领域。文化产品不同于一般的商品，具有鲜明的意识形态属性，更有强大的意识形态功能。诚然，经济效益是文化产业发展的首要目标，但同时也要兼顾国家文化安全和社会效益，具体而言：一是将国家意识形态有效嵌入文化产业，实现文化领导权。务必确保文化产业维护国家的基本政治制度、核心利益和文化安全，加强主流意识形态在文化产业方面的话语领导权和舆论引导力，同时也要避免传统意识形态所形成的强政治色彩对于文化产业的羁绊，要在基本内容、话语表述方面更具现实关怀，符合群众文化需要，将文化安全的抗体润物无声地植入文化产业体系。[10]二是引导和规范文化产品的价值取向。文化产业本质上是以追求经济利润最大化为目标，这同其他产业没有什么区别。但文化产业不能为了赢利就放弃社会责任和文化审美追求。文化产业必须防止泛娱乐化和低俗化，波兹曼对于资本主义文化产业曾忧虑道：“如果文化生活被重新定义为娱乐的周而复始，如果严肃的公众对话变成了幼稚的婴儿语言，总之人民蜕化为被动的受众，而一切公共事务形同杂耍，那么这个民族就会发现自己危在旦夕，文化灭亡的命运就在劫难逃。”[11]因此，国家应该以主流价值观加强对文化产业的引导，确保文化产业健康发展。

（二）健全文化市场管理体制，培育和壮大文化产业市场

加快发展文化产业，必须构建结构合理、门类齐全、竞争力强的现代文化产业体系。首先，培育文化产业的市场主体。文化产业成功运作的前提是有足够数量相互竞争的市场主体，其培育主要有以下几种途径：一是将经营性文化事业单位转企改制，使之成为产权明晰、自主经营、自负盈亏的现代文化企业；二是对国有文化企业进行现代企业制度改造，将其推向市场；三是在部分文化产业经营范围之内允许民营企业进入文化产业市场，为民营资本进入文化产业提供政策支持。最终形成以国有文化企业为导向、公有文化企业为主体、非公有文化企业共存的文化企业多元发展格局。[2]其次，培育文化消费市场，拓展文化产业发展的市场空间。增加文化消费总量，提高文化消费水平，是文化产业发展的内生动力。发展文化产业要满足社会不同阶层的需要，要提供个性化的文化产品和服务。对于中高收入阶层来说，其人群数量初具规模，消费潜力巨大，但是却缺乏文化产品消费意识，这需要国家政策扶持和主流舆论引导；对于普通群众而言，可以通过财政补贴的形式降低部分高端文化产品价格，让普通民众形成消费此类文化产品的习惯。“提高基层文化消费水平，引导文化企业投资兴建更多适合群众需求的文化消费场所，鼓励在商业演出和电影放映中安排一定数量的低价场次或门票，鼓励网络文化运营商开发更多低收费业务，有条件的地方要为困难群众和农民工文化消费提供适当补贴。”[12]再次，健全文化产业的流通市场体系，形成各种文化资金、文化人才、文化技术等文化资源自由流动与合理配置的良好格局。发挥市场配置文化资源的基础性作用，通过市场竞争机制和价格杠杆，鼓励和推动省际、国际之间文化要素跨部门、跨行业自由流动，构建开放性、多元性的文化大市场。

（三）建立健全多元化、多层次、多渠道的文化产业投融资体制

当前制约我国文化产业发展的最大瓶颈之一就是投融资问题。为形成集约化、规模化、有竞争力的文化企业，必须加大政府对于文化产业的资金扶持力度，鼓励银行业金融机构加大对文化企业的金融支持力度，引导和鼓励民间资本进入文化产业。

一是加大政府对文化产业的财政投入和支持力度。各级政府要加大对文化产业的投入，通过贷款贴息、项目补贴等方式，支持国家级文化产业基地建设，支持文化产业重点项目及跨区域整合，支持国有控股文化企业股份制改造，支持文化领域新产品、新技术的研发。二是加大金融领域对于文化产业投资的支持力度。鼓励银行业金融机构加大对文化企业的金融支持力度。积极倡导鼓励担保和再担保机构大力开发支持文化产业发展、文化企业“走出去”的贷款担保业务品种。支持有条件的文化企业进入主板、创业板上市融资，鼓励已上市文化企业通过公开增发、定向增发等再融资方式进行并购和重组，迅速做大做强。[13]三是鼓励各类社会资本对文化产业进行投资经营。进一步改革审批制度，放宽市场准入条件，对非公有文化企业给予更多的扶持，鼓励非公有资本以直接投资、间接投资、项目融资、兼并收购、租赁、承包等形式进入一般竞争性文化行业；对于国家重点扶持的文化行业门类和领域，可通过项目补助、贷款贴息、保费补贴、绩效奖励等方式给予民营文化企业资金扶持。[6]

（四）实施文化产业科技创新机制

文化产业的规模化、集约化发展依赖于科技创新。科技创新与文化发展相融合能够实现传统文化产业的改造升级，促进具有高技术、高附加值特征的新兴文化产业的发展，使得文化产品生产方式多样化、传播手段便捷化、消费群体大众化。目前我国文化产业普遍存在着科技产业化水平低、科技创新人才缺乏、自主研发能力弱等问题。应健全以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的文化技术创新体系，培育一批特色鲜明、创新能力强的文化科技企业，支持产学研战略联盟和公共服务平台建设。[12]为此我们需要做好以下几方面工作：一是积极促进文化产业发展与科技创新紧密结合。以先进的科技手段改造文化产业，促进产业升级，逐步使文化产业从低附加值向高附加值转变、从劳动密集型向技术密集型转变。完善文化产业发展顶层设计，建立文化部与科技部等文化主管部门的互动合作机制，推动科技资源、文化资源的有效嫁接与相互融合。二是培育文化产业的科技创新人才。加快文化与科技复合型文化产业人才的培养和聚集，适应新兴文化产业发展的需要，加速引进和培养文化创意、动漫游戏、文化传播等方面的高科技创新人才；优化科技人才的分配激励机制。在完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度基础之上，实现科技创新作为重要文化生产要素按照贡献比例参与分配，允许在文化产业方面具有科技创新才能或者拥有有自主知识产权的人才，以其技术发明、科技专利参与收益分配。

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On the Construction of the Analytical Framework in Cultural System Reform

Zhang Liang

Abstract： The essence of cultural system reform is the relational adjustment on functional boundaries and powers and responsibilities between government， market and society in the cultural field. The theoretical ideas and practical tendencies which lay emphasis only on state or society or market is not satisfactory. We should construct the analytical framework of “cultural management-cultural undertakings-cultural industries”， which makes the cultural system reform more systematic， more comprehensive and more balanced. The ideal aim is to establish the cultural developmental pattern of “party leading， governmental administration， industry self-regulation， enterprises running according to the law”， and to achieve good interaction and effective cooperation between governmental leading， market allocation and social participation.

Keywords： Cultural system reform； Cultural management system reform； Cultural undertakings system reform； Cultural industries system reform

责任编辑：翟祎