“负面清单”管理释放市场红利

本刊记者 徐豪

“负面清单”正成为中国经济改革的一个热词。随着中国（上海）自由贸易试验区的正式获批，“负面清单”管理这个概念开始越来越多地被提及。从“正面清单”到“负面清单”，一字之差，却是政府管理思维的巨大转变。

“有效解决政府与市场关系的关键是改变政府主导型增长方式，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。” 中国（海南）改革发展研究院院长迟福林对本刊记者表示，“‘负面清单’管理模式是把政府作用建立在市场有效作用的基础上，进一步释放市场潜在的红利。”

市场呼唤深化改革

“上海自贸区承载的绝不仅仅是28.78平方公里的问题，而应是事关整个国家——关系到国家的法律、政策和国家的管理问题。” 在8月下旬的一个关于上海自贸区的内部研讨会上，吉利集团董事长李书福发出感慨。

三年前，当吉利集团成功并购沃尔沃轿车后，随即出现了一个难以破解的难题：按照国家政策，遵循三资企业法的相关规定，企业的性质要按照注册地来确定。由于沃尔沃轿车公司的注册地在瑞典，因此这家企业的性质就被定性为瑞典公司，也就是外资公司。从法律上来说，沃尔沃轿车要在中国生产就必须通过合资。于是，吉利并购沃尔沃轿车后直接在吉利的工厂生产沃尔沃轿车，这一原本被认为很简单的事情，却未能按预期实现。

“负面清单”管理

“负面清单”是给不开放的行业和受限制的商业活动列清单，明确地告知哪些领域和行业是受限制或禁止外商活动的，只要未列入名单的，都属于“法无禁止皆可为”的范围。目前，我国对外资的管理采用《外商投资产业指导目录》的模式，列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业，所有的外商投资只能在规定的范围内活动。

当年，美国福特公司并购沃尔沃轿车后，就将其纳入了全球的规划，随后福特的中国合资公司就可以生产沃尔沃轿车了。而当沃尔沃成为自主品牌吉利所有的产品后，却因违反了中国的法律，而不能在吉利工厂生产，最终吉利集团只能按照规定申报成立合资企业，并且必须要建立新的工厂。

“如果沃尔沃轿车当时被认定为中国的企业，我们的研发、采购、销售、全球布局就会展开得很顺畅——利用中国的成本，在中国大批量生产产品，利用沃尔沃的技术、品牌、网络、研发能力，出口到全球，会非常有竞争力。”李书福说，“我相信，其他中国企业在投资行为中，也或多或少遭遇过类似吉利这样的由投资管理体制引发的问题。”

“设立上海自贸试验区是一项重大的改革措施，对于中国与世界经济接轨、探索未来发展模式非常重要。”国家行政学院教授竹立家告诉本刊记者，“当前我国改革进入新时期，需要改革的不仅仅是经济体制，还包括管理体制。目前在上海针对外商投资试点的‘负面清单’管理模式更是管理体制的改革。”

在上海市政府参事室主任王新奎看来，“负面清单”管理与本届政府正在推进的行政审批制度改革方向一致。他认为，目前对企业投资准入实行的审批制度至少有三方面问题：资源错配，谁拿到政府批条，谁就容易获得银行贷款；宏观调控边际效率下滑，很多过剩产能其实是“批”出来的；还有腐败频发。

放宽投资准入限制

据了解，上海方面提交的自贸区建设总体方案（草案），根据产业发展需要以及试验区功能定位，提出对金融、航运、商贸、专业服务、文化、社会服务六大服务领域，按照公平准入原则，放宽外商投资的行业准入门槛，包括取消投资者资质要求、股权比例限制、经营范围等准入限制。

9月19日，“魅力上海”城市形象推广活动在纽约洛克菲勒中心开幕。1990年，上海以浦东开发开放为突破口，在短短20年时间内已成为可以与香港、新加坡比肩的远东经济贸易中心都会。

8月30日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议决定：授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。对于此次授权，全国人大常委会通过的决定指出，是“为加快政府职能转变，创新对外开放模式，进一步探索深化改革开放的经验”。

这一决议意味着，由上海方面提出的打破有关外资准入限制，在法律层面已经名正言顺。“探索自贸区，也要法律先行。改革措施要突破法律规定，这就需要全国人大授权。”竹立家告诉记者。

“负面清单”管理模式是我国市场管理的一个重大改革，在总结经验的基础上，可以推广到境内所有外资企业，最后逐步推广到内资企业。

而“负面清单”管理，从修正相关法律尺度入手，在法律的保障下，推动贸易和投资的更大自由化。

“规定企业‘只能做什么’和规定企业‘不能做什么’，两者相比，显然后者更能让市场发挥更大的作用。”民进中央经济委员会副主任、温州中小企业发展促进会会长周德文接受本刊记者采访时表示，“原来我们对外商投资是采取直接管制，现在减少直接管制而采用间接管理，这种与国际接轨的做法符合市场经济规律，同时也能降低经济运行成本。”

周德文告诉记者，“负面清单”管理模式是我国市场管理的一个重大改革，同时也是国家对投资领域的进一步开放。这一改革将会带动金融、税收、贸易，特别是加快政府职能的转变，将市场行为的主导权更多给予市场主体，对于建立更完善的市场秩序，构建全球化合作平台，是非常有利的。

期待红利普惠

尽管“负面清单”管理模式目前仅在上海针对外商投资试点，但本刊记者采访到的专家普遍认为，这一模式也可以被推广到全国范围内的所有内外资企业。

国家发改委学术委员会秘书长张燕生认为，“负面清单”管理是经济管理的重要变革，不能仅仅局限于外资，对本国企业更应该如此，“因为市场秩序不管对内资外资都应该是公平的、非歧视性的”。

“释放改革红利关键是要释放市场的红利。”迟福林告诉记者。“负面清单”管理模式将促成政府从过去的管理型逐步转变为服务型等一系列变革，进而能尽最大可能释放因制度改革而带来的市场红利。而更多的国内企业，渴望这一红利的惠及。

“现在‘负面清单’管理虽然是在上海自贸区、针对外资提出的，但自由贸易试验区是一项国家战略，国务院也已要求自由贸易试验区内要形成‘可复制、可推广’的经验。在总结经验的基础上，可以推广到境内所有外资企业，最后逐步推广到内资企业。”周德文对记者表示，“温州经济也是外向型程度很高，这几年积累了巨大的资本，跟国外的交流、合作越来越多，外国企业到温州来投资的也越来越多。我们也非常渴望这种‘负面清单’管理模式。”

“温州也在密切关注着上海自贸区的政策。温州的很多企业负责人，包括在上海投资的企业，我到上海考察研讨的时候，几次跟随，与我交流，希望能抓到上海自贸区的这个机会，为自己的企业发展拓展空间，享受自贸区的政策。上海先行先试，对温州有很大的启发。”周德文说。

“负面清单”管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。我国随着“普惠制”渐成趋势，制度创新取代政策优惠，成为新一轮改革开放的着力点。而在对外开放的同时也对内放开，将形成一个各类投资者平等准入和公平竞争的市场环境。“负面清单”管理模式，有望普惠境内所有企业。

趋步探索形成清单

据新华社报道，张燕生将对外企全部实行“负面清单”管理比喻为新一轮“狼来了”，“狼来了是要吃人的，外企在一些行业中比中资企业有竞争力得多”。对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长屠新泉说，政府在列清单的时候，不可能完全预见新兴产业的发展，而国外的有关企业可能在这些行业先行占据市场优势，使得国内企业后来进入这些行业的困难大增。

“在微观层次的管理上要推广‘负面清单’管理，在宏观层次的管理上则要反之，这一点决策者需要把握好。” 商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育对本刊记者表示。

商务部部长高虎城向全国人大常委会作说明时表示，为在自由贸易试验区内加强风险管控，政府除及时制定和调整“负面清单”、完善国家安全审查制度外，还将通过反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等手段，构建风险防御体系。

“现在不是谁分到蛋糕谁分不到蛋糕的问题，‘负面清单’管理是制度红利而不是政策红利，现在涉及谁先吃螃蟹的问题，考虑到系统性的风险，先放开外部的市场，是一种趋步尝试。”复旦大学经济学院副院长孙立坚接受本刊记者采访时表示，“中国要经济转型、产业升级，要靠要素推动经济增长，而不是以前的商品加工贸易投资这种增长模式，一个是要靠创新驱动，一个是要靠金融驱动。而这个前提，是放松管制达到‘理性繁荣’。”

“目前不仅仅是放开什么不放开什么的问题，关键是确保金融怎么为实体经济服务，放开以后监管能不能确保这些金融业务为服务贸易、投资提供最好的支撑，这个难度很大。”对于目前普遍关注的金融领域，孙立坚对记者表示，“需要审慎地对风险进行评估，预计跨国企业的资金账户管理、人民币离岸业务等这些领域会率先放开。”

孙立坚表示，要进入“负面清单”管理发展阶段，需要从一个很庞大的“管制清单”中来做庞大的工作。所以要通过上海试验区，经过两三年的实验，在实践探索中最终形成“负面清单”，到了放松管制全部完成的时候，就会拿出大家非常期待的完整的“负面清单”。