构建廉政体系制约教育腐败

李勇

【摘 要】教育腐败是一种伤及社会精神和思想基础的本质性腐败。为了更有效地扼制教育腐败，对教育腐败现象的成因进行深刻地剖析，制约教育腐败必须致力于建立一个有效的预防和惩治腐败的廉政体系，既建立对权力的监督制约机制，又开展实质性的制度方面的规则和程序的建设，并把工作人员的廉政教育纳入其中。

【关键词】腐败；教育腐败；廉政体系

中国传统上是一个非常重视教育的国家。但是近些年来原先被认为是一方净土的教育领域却也成了腐败的高发区。一个正常的教育体系可以源源不断的培育出国家需要的各种人才，教育腐败却在根本上扭曲教育体系的价值观，侵蚀所培养人才的素质，从而影响国家的可持续发展。教育腐败是一种伤及社会精神和思想基础的本质性腐败。它不仅破坏社会的公平原则和道德风气，而且破坏人们对于教育所抱有的种种美好希望。它毁灭的是一个国家的未来，民族的明天。

一、教育腐败的定义

对于教育腐败的界定，因学科与研究者在思维、方式和方法上的诸多差异，而自然产生出对其概念界定的不同表述。目前得到广泛认可的是，2001年11月在巴黎召开的“教育伦理和教育腐败”专题研讨会上，联合国国际教育规划研究所（ IIEP）对教育腐败所作出的定义：“系统地使用公共职权为个人谋取利益，对教育升学机会、教育质量和教育平等造成严重影响的行为”。

据此定义，教育腐败的行为主体主要是直接掌控教育部门公共职权、处于教育管理战略地位的公职人员，包括教育行政部门公务员、学校校长及管理人员、教师等；也可能是教育外部的其他利益相关者，如政府官员、工商界人士、家长等。教育腐败的手段是滥用公职权力。教育腐败的实质也是以权谋私，公共权力是社会公共利益的体现，滥用公共权力就是公职人员违反国家和其他社会公共机构授权的范围、限度和程序等而行使公职权力，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。这里的私利涉及金钱、商品、服务等物质利益、职务晋升等地位利益以及享受教育机会、获取教育资源等特权利益。而且“私利”是相对于公共利益而言的，不仅指个别腐败分子所获得利益，也包括群体利益，为了获取群体利益有可能出现“集体腐败”。

教育腐败是一种伤及社会精神和思想基础的本质性腐败。它不仅破坏社会的公平原则和道德风气，而且破坏人们对于教育所抱有的种种美好希望。它不仅对现在产生种种恶劣影响，更严重地影响着下一代的价值取向与精神面貌。它毁灭的是一个国家的未来，民族的明天。

二、教育腐败的成因

（一）社会腐败现象向学校渗透和蔓延

在现实生活中，学校并不是远离世俗的象牙塔，它在很大程度上受到社会规范的影响。在建立社会主义市场经济和对外开放的过程中，“拜金主义、一切向钱看，追求享乐”等思想观念对学校的冲击很大。随着开放办学的力度加大，社会腐败现象的影响伴随着经济活动的开展向学校渗透和蔓延，学校自身也产生具有行业特点的职务犯罪。不少学校职务犯罪分子之所以陷入犯罪的泥潭，是因为他们经不起各种诱惑，不加强世界观的改造，人生观扭曲，价值观倾斜，思想道德防线溃决造成的。

（二）教育供求矛盾尖锐

教育腐败的产生和腐败的表现与教育供求矛盾有着密切的关系。我国作为一个具有超大规模教育人口的发展中国家，教育供给不能满足社会日益增长的教育需求，在我国将会持续一段相当长的时间。在实行社会主义市场经济的今天，个人的受教育程度和所掌握的知识对其就业和未来收益的作用越来越大。而且对于广大家庭而言，由于教育在社会流动、社会分化中具有“筛选器”的功能，因此，希望通过受教育改变自身的社会地位是一种最为普遍的愿望，人们对高层次和高质量教育机会的需求日益膨胀。在这种社会背景下，权学交易严重，寻租行为猖獗，增加了腐败机会，教育腐败现象日益严重。

当前教育供求矛盾主要表现为优质教育资源严重匮乏。数量稀少的“名校”、“好校”与广大群众的需求形成强烈反差。由于教育资源短缺、优质教育资源分配不均，从幼儿园、小学、初中、高中，直到上大学，各种重点校、重点班，各类名校名班成为竞相争取的目标；加上教育消费已成为一种广泛的社会需求，大多数家长都有一种观念，即“再穷也不能穷孩子”，舍得在孩子教育上花钱或投资，这就为控制教育的单位和个人提供了“寻租”的机会。

（三）监督体制缺位导致公共权力运行失范

腐败的一个必要条件是，掌权者有能自由支配资源的权力，公共权力的对象即国家控制的稀缺资源。教育是社会公益事业，不能完全由市场来调节其供求，公共权力介入教育资源的配置具有必然性。目前的教育腐败现象大多是由于监督制约机制不健全或发挥不出应有的监督约束作用，导致出现权力失控。孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。

教育腐败本质上也是权力腐败，而之所以会出现滥用职权、以权谋私的现象在一定程度上是缺乏有效的教育管理制度造成的。由于一些制度本身在设计上有一定的缺陷，其操作过程往往是封闭的、不公开和不受监督的，没有操作程序方面的严密规定。在这种情况下，实际上是为掌权者以权谋私提供了有利的条件。我国的教育监督制度不完善、不健全，监督的成效甚微，教育督导机构和教育行政体系内部常常是一个机构两块牌子，自己监督自己，无法实现对教育行政机构、学校及其职员的监察约束作用，对于部分教育资源掌权者的工作情况、权力使用情况无法真正地监督与约束，也缺乏相应惩罚措施。

（四）教育腐败收益高而成本低

从收益与成本的关系来看，教育公职人员的一些行为尽管可能危害社会利益，但由于其私人收益足以超过私人成本，因而总会有人哪怕冒风险也愿意去做，教育腐败行为就是在这种逻辑下做出的一种选择。据保守估计，中国的“腐败黑数”至少为80%，即每5个涉足腐败的教育人员中，只有1个人受到惩处。由于教育供求矛盾突出，在接受教育的过程中，学生和家长都比较珍惜优质和高层次的教育机会，一般不愿意直接得罪某位教师或者批评学校的不合理做法，这种情况下，教育腐败的查处概率相对而言是很低的，这无疑增加了教育腐败产生的可能性。另一方面，如果腐败者所得效益较高，个人收受礼金或单位乱收费等，就易诱发腐败行为。

三、构建廉政体系制约教育腐败

制约教育腐败必须致力于建立一个有效的预防和惩治腐败的廉政体系，在这个体系当中，需要一些要素，包括相应的机制、制度和工作人员的行为规范，必须既建立对权力的监督制约机制，又开展实质性的制度方面的规则和程序的建设，并把工作人员的廉政教育纳入其中，从而达到既消除腐败滋生的机会又消除腐败滋生的心理倾向的目的。

（一）建立监督制约机制

建立对权力的监督制约机制，有助于把教育的腐败机会压缩到最低限度。过于依赖对腐败进行事后惩治，忽视消除腐败滋生的机会，虽然清除了腐败分子，却没有清除腐败的机会，因为机制体制依然如故，正是这种产生腐败的土壤让腐败一次次发生。这是腐败蔓延的重要原因。所以，建立一个权力制衡机制、加强对权力的监督至关重要，它包括自上而下与自下而上以及同级之间的内部层级监督机制，和一个相对独立的外部监督机构——反腐败机构。在这个权力制衡机制框架内，权力的运行受到来自内部和外部的有效监督制约，所有不廉洁的行为，都会受到来自这个权力制衡机制的监控，避免哪个部门和个人拥有绝对的处于支配他人的位置，这就防止了能够导致绝对腐败的绝对权力的出现

（二）加强制度建设。

没有可实施的和有效的制度保障，反腐败步履艰难。在权力制衡框架内，通过建立一些有针对性的规则和程序来预防和控制腐败，以防止腐败对学校利益和群众利益的损害，创造一个公平、公正、高效、廉洁、负责任的学校，是学校建立制约腐败廉政体系的重要组成部分。教育部门的反腐廉政体系不仅要依赖宏观层面的改革，也要依赖微观层面的改革，即细节性的规则和实体性的程序的制定，它包括教育部门工作人员的行为规范、领导层的议事规则、决策的程序、重大事项的通报与报告制度、干部选拔任用与考核制度、各部门和岗位的职责、专项工作制度、收费公示制度、财政支出公布制度、基本建设与公共采购招投标规则、校务政务公开制度、教代会、职代会质询听证制度、审计报告公开发布制度、举报与投诉处理机制等等。

首先，深化人事制度改革。要把好用人关。把真正德才兼备的人安排在教育和行政岗位上，并充分发挥其作用和带领好其下属人员。

其次，完善后勤管理体制改革。要实行学校后勤管理的产业化和社会化。其关键是要引进竞争机制，推行设备采购的市场化和公开招标制，实行学校各种配套服务设施经营权的公开招标和经营管理的目标责任制，消除腐败存在的机理。

再次，完善各项学术制度。具体而言：（1）必须健全相关法规，尽快建立专门惩治学术腐败的法律，增强其严密性和可操作性，确保惩治学术腐败有法可依。（2）成立专门的学术打假机构，并积极拓展监察渠道。如建立公示制度、申诉和听政制度，加强学术活动的舆论监督，建立举报奖励制等。（3）建立评审专家库，实行“双盲”评审。（4）建立项目招标制和绩效评估制，改革立项管理机制。（5）成立中介机构，改革成果评价机制。（6）整顿学位授予秩序，防止近亲繁殖。要完善各项招生策，改革招生管理模式，实行招生回避制（不许本校学生报考本校研究生），建立学位论文及评审意见公开制度等。

最后，建立教育领域公职人员合理的工资收入制度和奖励制度。新加坡反腐败的经验告诉我们，人的自觉性是与需要相联系的，是由人的动机推动的。如果一个人的月薪太低，不足以补偿其劳动付出和应付日常之需，加上社会对腐败行为打击不力，那么这个人从事腐败行为的动机就容易产生，一旦有机会就有可能导致腐败行为的发生。从我国情况看，教育领域的公职人员收入偏低，加上改革开放以来，一部分人先富起来，这就使得教育领域的公职人员在获得任职资格时，接受长期教育和训练而花费的高投入与其低收益明显不对等，导致其需要与满足的矛盾，在私心杂念的驱使下，心理更不平衡，从而产生通过运用手中的公共权力获取私利来满足自己需要的动机。因此，建立合理的工资收入制度，切实保障他们的合理待遇和正当利益是非常必要的。

（三）加强廉政教育

大量事实表明，一些领导干部的腐败堕落，往往是从思想上蜕化变质开始的。因此，要认真对干部和教师进行信念、理想、法律、规章、职守、道德、义务、良心、荣誉和幸福观等方面的教育，通过深入细致的思想政治工作，在人们心中树立正确的世界观、人生观、价值观。通过法纪和道德教育，培养人们高尚的道德情操，唤起人们的社会责任感、事业心和敬业精神。使他们以积极奉献、奉公守法为荣。

制度和规则是人制定的，对于有腐败倾向并握有绝对权力的人来说，可以通过有目的地制造制度的缺陷来为自己创造腐败的机会。因此，在消除滋生腐败机会的同时，通过教育培养学校工作人员保持高的道德标准、消除工作人员滋生腐败的心理倾向同样非常重要。这种教育还应延伸至学校的教室里和课堂上，目的是培养学生的社会责任感和高尚的道德品质，在校园里倡导以公共利益和社会责任为先导的文化，“因为一种只致力于积累物质财富的文化，是滋生腐败的温床”。学校开展廉政教育的另一个重要目的在于“提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识”（《联合国反腐败公约》），从而有助于降低社会对腐败的容忍度，推动社会积极参与预防和打击腐败。

（四）严厉查处腐败行为

腐败行为一旦得逞，往往伴随着“巨额”的收益，如果不加大对腐败分子的查处力度，腐败主体在实施腐败行为后就会泰然自若，尤其在发展社会主义市场经济过程中，要加大对腐败的查处力度。要在立法时，科学设定腐败行为的法定成本，使腐败行为的成本远远高于其行为的收益，不让任何腐败者有利可图。