浅析我国政府公共服务职能转变

[摘 要]企业家精神政府理论倡导政府部门应该有企业家精神，并强调政府改革的首要原则是“掌舵而不是划桨”；新公共服务理论呼唤政府治理应注重公共利益、民主治理、公民参与等价值，并提出政府应该“服务，而不是掌舵”。掌舵与划桨，究竟哪一个才是政府部门关注的重点呢？当下，中国行政体制改革的深层次推进、政治文明的发展、服务型政府建设的大背景下，政府部门既要用脑掌舵，又要用手划浆，掌舵与划桨并重，缺一不可，即该掌舵的部门去掌舵，该划桨的部门去划桨；需要掌舵的时候就专心掌舵，需要划桨的时候努力划桨。如此才能保证行政效率，保证政治民主，提高服务质量，提升政府权威和公信力。

[关键词]企业家精神；新公共服务；政府治理；掌舵；划桨

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）10 — 0021 — 02

企业家精神政府理论倡导政府部门的重点是“掌舵”（制定相关政策），而不是“划桨”（直接供给）；新公共服务理论强调公共利益、民主价值、公民参与才是政府部门关注的重点，政府应该保证公共服务的公平供给，实现社会正义。在这个政府改革思潮此起彼伏、理论日新月异的时代里，我国政府的改革既要借鉴西方国家先进理论，又要在仔细甄别的基础上有选择性的本土化。“掌舵与划桨，孰重孰轻？”是我国政府部门改革面临的重要问题，也是本文将以上两种理论进行比较研究的契合点。

一、理论综述与比较

（一）企业家精神政府理论：掌舵，而不是划桨

戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中指出，政府不应该是一个庞大的无效率机构，政府完全可以摆脱传统思维，通过挖掘企业家精神和自由市场的力量，来实现真正的重大改革。

作者认为政府部门不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能更有企业家精神。任何机构，无论公营私营，都可以有企业家的精神。〔1〕用企业家精神改革政府的第一个原则就是“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨；提供公共服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。正如彼得·德鲁克在《不连续的时代》里所说，“任何想要把治理和“实干”大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力，任何想要决策机构去亲自“实干”的做法也意味着“干”蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是他的事。”〔2〕

掌舵的政府有其自身优越性，因为政府部门高层管理者更加关注政策，更加集中精力进行决策和指导，从而使公共政策的科学性、精确性、可行性，使公共物品和服务供给的高效率；因为那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途，它们进行更多的决策，它们使更多的社会和经济机构行动起来（即划桨），通过各种方式利用各种生产厂商，使之共同努力实现效率最优和效益最大化。掌舵和划桨的区别在于，政府部门掌舵的人看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡；划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住“他们的”行事之道。〔3〕

（二）新公共服务理论：服务，而不是掌舵

珍妮特·登哈特（Janet V.Denhardet）和罗伯特·登哈特（Robert B.Denhardet）在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书整合了公共行政领域的一些想法和呼声，要求将公共利益的民主价值观、公民权、公共服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础和公共行政价值观，以促进公共服务的尊严和价值。其核心观点是“服务，而不是掌舵”。

对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。作者同时论述了新公共服务与领导的关系：新公共服务把领导定位于既不是对个人的控制，也不是对激励的作用，相反，领导被视为人类经验的一个自然的组成部分，它既受理性力量的支配，也受直觉力量的支配，他关注的是将人的精力集中在一些有益于人性的项目上。〔4〕在新公共服务理论中，领导是以价值为基础的，它强调一种共同的领导。政府部门的领导和职员，必须为公民的利益服务，他们的职责是保证公共服务提供的效率和公平，促进公民权利的保护，促进公共利益最大化。可以说，新公共服务理论更强调政府部门的价值，而不是效率；重视公民权，而不是政府效益；重视民主价值，而不是自由市场和竞争；重视公民参与，而不是政府主导。

（三）企业家精神政府理论与新公共服务理论的比较

从上述理论的介绍和阐述中，可以看出企业家精神政府理论与新改革服务理论的提出背景和终极目标是一致的。它们都是在新公共管理兴起的大背景下提出的，改革政府现有的治理理念，而且随追求的最后目标都是提高政府治理水平，促进社会发展。但是，二者也是有很大差异的：第一，政府职能不同。企业家精神的政府重在掌舵，制定公共服务和物品提供的有效政策，调动社会各个组织，联合起来共同努力提高供给效率；而新公共服务理论则强调政府的职能是服务（划桨），即为公民提供优质公平公共服务，服务是政府的重要职责。第二，价值追求不同。企业家精神的政府追求公共服务提供的效率，追求政府部门的效益效能，以期用最少的资源做最多最好的事；新公共服务理论追求公民权利、公民参与、民主价值、公共服务的公平公正等。第三，实现方式不同。企业家精神的政府强调市场导向，政府职员应该有事业心，用合同外包、竞争契约、投标招标等方式实现联合供给；而新公共服务理论主要强调公民参与，以使公共服务更好的满足公民所需。

二、公共服务职能转变思考：掌舵与划桨并重

处于社会转型期的我国，发展机遇与种种危机并存，要想实现经济又好又快发展和提高政府部门的效率和活力。第一，要不断的改革创新，进一步加快行政改革的深层次推进，改革政府职能；第二，注意借鉴西方国家政府改革理论，准确定位我国政府职能。鉴于企业家精神政府理论和新公共服务理论的比较，结合我国行政体制改革中政府职能转变的政治现实，政府掌舵的职能与划桨的职能，二者并重，不可偏颇某一方面。

（一）让该掌舵的部门去掌舵，让该划桨的部门去划桨——政府职能说

政府部门作为公共管理的主体，它的的职能是指在特定环境下，政府部门在社会公共物品和公共服务的提供和管理的过程中所承担的基本职责和所具有的功能作用的统一体。它包括任务性职能和程序性职能。政府部门的任务性职能是指政府部门在经济、政治、社会、文化领域的管理中承担的职能任务，包括经济职能、政治职能、社会职能、文化职能。政府部门的程序性职能是指政府部门在开展高层次的管理活动的过程中表现出来的一般程序，包括决策职能、组织职能、领导职能、控制职能。〔5〕

政府职能说，虽然指出政府部门有众多的职能，每一个政府部门在日常管理中都有可能涉及到这些职能，但是每个部门处于整个管理层级中位置的地位，决定了它最主要、次要的职能。有些部门处于管理层级中的最高层，那么它的职能就是从宏观上制定部门发展政策，也就是起一个“掌舵的”角色，如国家财政部，它的职能制定财政税收政策、科学分析总结各部门的年度预算报告、按照人大通过的预算合理划拨参政经费、监督个部门的财政经费使用情况、向国务院提交较大发展规划等，而不是亲自去征收税务、干预地方财政。中层部门则既要掌舵也要划桨，应该有效利用社会各种资源，调动各个部门，充当公共服务的供给者和购买者，而不是直接的生产者；政府基层部门，那么它的职能就是执行上级命令和任务、为社会公众提供优质服务、满足公众真实需求、解决百姓难题等，也就是真正的“划桨”。当下我国政府改革的必须转换政府部门职能，让该掌舵的部门专心掌舵，让该划桨的部门用心划桨，实现宏观把握与微观管理的分开，实现部门层级与职能重点的匹配，这样既有利于政府部门真正履行好自己的职能，又有助于提高行政效率。

（二）需要掌舵的时候就去掌舵，需要划桨的时候就去划桨——情境理论

情境理论将领导行为研究的着眼点从态度取向转到行为表现的实证研究，指出对领导行为有效性的评价，实际上并不取决于领导者所采用的某一特定领导方式，而是根据该领导方式所应用的情境而定。基于此，提出了领导方式对特定情境的适用性标准：与特定情境相适合的领导方式，是有效的；而与特定情境不适合的领导方式，则往往是无效的。弗雷德？菲德勒（Fred Fiedler）开创性地提出这样一个观点：“许多领导者行为模式是否有效取决于一些重要的情境要素。”〔6〕情境理论认为，与特定情境相符合的行为方式才是有效的合乎理性的，才能促进特定情境之下的互动完成。它实质上也是肯定了人的主观能动性，人的行为、思维方式必须以其所处的情境和环境要素为基础，这样才有利于理性决策、理性行动。

根据情境理论来解释政府部门的职能转换视角下的政府职能的准确定位，就应该是政府部门没有一个固定而永久不变的职能，政府部门的职能应该是随着外界环境的变化而变化，依照特定的情境来决定自己的重要职能，即特定的情境需要政府部门掌舵的时候就去专心掌舵，特定的情境需要政府部门去划桨的时候就去用心划桨。如消防大队的根本任务是划桨，即及时灭火，救出被困人员，减少人民生命和财产的损失。通常情况下，消防部门都有一套严格的操作程序，以保证救灾抢险井然有序，但是，在特殊的情况下，如被困人员很难救出或火势很难控制，那么这就需要现场的部门领导担负起决策的职能，即“掌舵”，根据所处的特殊情况，快速作出科学合理的救人灭火的方案。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 〔美〕 戴维·奥斯本，特德·盖布勒. 改革政府：企业家精神如何改革着公共部门〔M 〕.上海：上海译文出版社，2006（11）：序言18.

〔2〕 〔3〕 〔美〕 戴维·奥斯本，特德·盖布勒. 改革政府：企业家精神如何改革着公共部门〔M 〕.上海：上海译文出版社，2006，（11）.

〔4〕〔美〕珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004：134-145.

〔5〕黎民.公共管理学〔M〕.北京：高等教育出版社.2006：94-103.

〔6〕〔美〕丹尼尔·A·雷恩（Daniel A.wren）.管理思想史〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2009：505-509.

〔责任编辑：张 港〕