基于领先政策理念下的政策实践

[摘 要]政策理念对于指导政策实践的开展具有极其重要的作用，然而政策实践如果不能转化为政策效果，往往就意味着政策效果的落空。以我国的环保政策为例，领先的政策理念与脱节的政策实践共同导致了我国环保政策失败。因此必须使政策实践人员在意识上树立环保理念，同时健全政策实践中的制度安排，为政策效果的实现提供保障。

[关键词]政策理念；政策实践；制度安排

[中图分类号]D668 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）10 — 0015 — 02

公共政策理念是解决某一政策问题的看法、观点和价值信念，它在某种程度上确立了政策执行的方向和目标，而政策执行则是贯彻政策理念的重要手段，适时的政策理念和高效的政策执行是取得优异公共政策效果的关键。然而，政策理念一旦与政策执行相背离，政策效果就会大打折扣。因此，积极构建完善的政策执行体系，使政策执行紧跟政策理念，是提升政策效果的重要途径。当前，我国的政策理念与政策执行相背离的现象非常突出，尤其是中国的环保政策，在某种程度上体现了转型时期中国公共政策理念与政策执行之间的困境。

一、中国环保政策理念与实践的演变

1973年中国召开了第一次全国环境保护会议，这一年被称为中国的环保元年。迄今为止，中国的环保走过了四十个年头，然而中国的环保形势却日益严峻，在世界范围内也没有哪个国家面临如此大的环境问题和如此严重的环境污染。新中国成立以来，中国的环保政策演变过程主要有以下几个阶段：

第一个阶段：缺失环保意识和环保措施。1949年建国后，整个中国的注意力都集中在社会主义现代化建设时期，严酷的外在政治环境使中国无暇顾及环境污染问题。社会主义工业化更快的实现了，却对中国当时的环境造成了严重的伤害。除此之外，由于意识形态的问题，处于建设和动乱时期的中国认为环境污染是西方世界的不治之症，社会主义制度不可能产生环境污染，因此在当时环境问题不作为一个公共政策问题予以考虑。

第二个阶段：环境问题开始出现，环保意识开始觉醒。1972年中国派代表团参加了在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议，开始意识到中国存在环境问题。中国开始引进西方的先进环保理念，并于1973年召开了中国第一次全国环境保护会议，这一年也被称为了环保元年。1978年改革开放时期开始启动了真正相关的环保政策。但是由于改革开放初期，引进外资，发展乡镇企业等措施，进一步加深了中国的环境问题。1982年制定了同步发展的方针，即：经济建设、社会建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展。1983年初，提出“环境保护是我国的一项基本国策”，把环境保护摆上国家现代化建设的重要日程，同时出台了“同步发展”方针和“三大政策”及八项管理制度，这些政策和措施，构成了一个较为完整的环境管理体系，使环境管理由定性管理走上定量管理，由行政命令走向制度的约束，是环境管理的一个重大的具有根本意义的转变。

第三个阶段：大力引进先进的环保理念，健全环保政策体系。1992年，我国开始实行社会主义市场经济体制，这是改革开放政策又一次质的飞跃。同年，中国接受联合国环发大会通过的可持续发展理念，并把这一理念提升为国家发展战略。到了新世纪，国家又提出树立和落实科学发展观，构建和谐社会和建设资源节约型和环境友好型社会。所有这些都表明，中国决策层对环境的认识不断提升，政策思路渐趋成熟。虽然这些方针和政策落实情况并不好，但是为环保指明了前进的航标，是具有重大意义的进展。国内外的实践证明，政策对于保护环境来说是重要的，甚至可以说是具有决定性的意义。更重要的是上述环保政策和理念，被大多法律和法规所采纳成为国家法律。

二、政策理念与政策执行差异的主要原因

通过回顾我国环境保护的发展历程，可以看到这样一个矛盾的现象：环境保护工作虽然取得很大进展，但生态环境却在不断恶化，形势依然十分严峻。我们知道发达国家自上个世纪六七十年代以来，开展了大规模的环境治理，经过二十多年的努力，于上个世纪90年代左右，基本上遏制住了环境污染，环境状况大为改观。我国上世纪80年代开始了环境污染治理行动，相比发达国家大约晚了二十年左右，但迄今也有二十多年的治理时间。可是，为什么我们至今没有控制住环境污染问题，部分地区和领域甚至还有愈演愈烈之势，问题到底出在哪里？国家已颁布环境与资源保护方面的法律25部，主要领域和方面都有了规定；同时建立了中央到地方的的环境保护部门，但是环境问题缺越来越突出，松花江重大水污染、康菲漏油事件等重大环境问题不断的撩拨着公众的神经。公众不断的提出质疑：为什么有法律、有制度，还有相关的经费和人员却不能阻止中国环境污染进一步扩大呢？其主要原因在于先进的环保理念与脱节的政策实践之间的矛盾。

（一）领先的政策理念。我国从1982年开始提出环境保护，环境保护列为基本国策三十多年了，而且历届政府都高度重视环境保护。在改革开放后，随着经济的发展出现严重的环境问题时，中央就提出了同步发展的政策理念，并制定出了同步发展的方针，即：经济建设、社会建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展。从90年代开始，随着经济的进一步发展以及环境问题的加重，中央提出了科学发展观等先进的环保理念，并提出了建设资源节约型、环境友好型社会和五个统筹等发展目标。现在，中央政府提出了建设“美丽中国”。这些提法在世界上都没有先例，因此我们在政策理念指导方针方面是领先的。

（二）脱节的政策实践。政策理念需要通过政策实践实现预期效果，但是在环保领域的政策实践于政策理念存在着严重的脱节，其主要原因有：首先，体制问题是政策实践落实的最大阻力。一方面中国当前的环保体制属于双重领导体制，既受上级环境主管部门的领导，又受当地地方首长的领导。环保政策既要考虑上级部门的要求，又要兼顾当地政策的意见和要求，在很多地方形成了“环境保护为经济发展让路”的发展模式。由此我们经常见到先建设项目，再提供环评，甚至一再的降低环保标准。环保部门容易受到外在各个部门的影响，难以有效的发挥作用。另一方面，在地方环境保护中“人治”特征明显，环境质量的改善往往与地方领导者的意识有关，因此环境治理的不稳定、随机性比较大。其次，环保人员素质存在差异。保护环境必须从根本上意识到环境对社会发展的重要性，但是在现实中，环保人员往往不能深刻的意识到这个问题，不能真正贯彻相关环保标准和定期检查，使环保工作服务于地方经济发展；同时为了部门或个人利益，对环保政策进行变相执行或消极抵制，导致环境问题迟迟得不到解决。再次，缺乏严格的考核和奖惩机制。没有惩罚就没有执行力，环境保护必须日常的点滴事务做起，重大的环境污染事件往往都与环保人员前期的不作为有关。缺乏严格的考核制度，既不能有效的监察日常工作，也不能细化责任，导致相关制度停留于表面。另一方面，虽然现在中央政府为了保护环境，开始淡化GDP，特别强调环境保护因素，但是在涉及到具体考核干部时，还是将经济发展作为考核的决定性因素。这样就对政府官员起到一个引导：环境事业的发展必须让位于经济发展，由此形成一种恶性循环。综合以上因素在环保领域存在着有法不依、执法不严、违法不究等现象，同时也存在体制和人员等各方面问题，导致了政策落实不了，不能将政策理念付诸于实践，往往只是成为一种口号。

（三）政策理念与实践主导下的环保政策。环境污染的不断恶化是环境政策失败的重要表现，这个结果也是政策理念与政策实践共同的结果，但是归根到底则是政策实践偏离了政策理念。因为政策实践是把政策理念转化为政策现实，实现政策效果的重要途径。然而先进的政策理念往往没有真正的深入地方官员的意识中，很难转化为具体的政策实践。与此同时，环保理念与发展中的中国地方政府存在着各种矛盾，他们认为社会资源投入到环境保护就可能减缓经济发展速度，而当今最重要的则是发展经济，历届政府也都把经济发展放在首要地位。除此之外，政策实践由于涉及到政府体制、人员素质以及奖惩机制，导致政策实践流于形式，进一步造成了政策理念的落空。因此，环保政策理念停留于口号，政策实践缺乏相应的制度安排，这些因素共同导致了环境污染的进一步加剧。

三、统筹政策理念与政策执行，确保政策落实

环境问题的改善，必须综合运用各方面的力量来改变和完善。因此必须在政策理念上进行统一，统筹政策执行，协调好二者之间的关系，其主要措施有以下几个方面：

首先，整合和完善政策环保理念。对于当前环境问题必须统一理念、统一认识。全国范围内需要从思想上认同“可持续发展”和“五个统筹”等先进环保理念。中央应通过相关途径大力宣传环保理念，加强中央的政策权威，使地方各级官员意识到环境保护的重要性，深入领会环保政策理念，将地方的发展与环境保护结合起来。同时，环境保护要结合实际。具体包括两个方面：第一，环保政策理念的引进和提出要结合中国具体的社会国情，将国外的先进环保理念与中国当前的政治、经济、文化等因素结合起来，成为具有中国特色又能被大众接受的环保政策理念。第二，环保政策要统筹各个方面。将环境保护与政治、经济、文化等各个方面结合起来，使环境保护与各个方面协调发展，同时在环保政策理念的发展过程中不断的对某一社会方面做出调整，使社会各个利益团体能够从根本上认识到环境保护的重要性。

其次，建立健全政策执行和问责体制。强有力的政策执行是把政策理念转化为实际行动的重要手段；严格的政策执行问责能够确保政策取得有效的政策效果。必须建立健全从中央到地方的政策执行体制，使地方环境政策的执行服从于中央的大局，不断地改进政策执行方式，灵活的运用多种政策执行手段，建立健全环境污染的预防、治理方式。同时建立完整的政策执行问责体制，对重大环境问题必须实行问责。确立正确的问责主体，方式和惩罚等级，将环境保护与政府政绩结合起来，实行“一票否决制”。完善从中央到地方的问责体系，细化对环境政策领导者和政策执行的实施者之间的责任体系，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的问责思路，将依法治国为突破口，贯彻到具体的环境保护政策之中。

其三，充分发挥社会力量来推动中国环保事业。中国当前环境保护不仅仅单纯需要政府来推动，还需要充分发挥公众、舆论媒体和NGO等组织的作用。通过各种途径的宣传，使公众和非营利组织充分意识到环境的重要性，使第三方力量在环保政策的制定、执行、监督方面发挥起作用，从根本上改变中国当前的环境状况，实现可持续发展的目标。

因此，中国环境保护的顺利开展必须理念和实践两个方面着手，为环境的好转提供思想上和制度上的保障，同时不断发挥社会力量，配合政府一起工作，来促进中国环境保护政策真正的落实，实现中国环境状况的好转。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈振明.政策科学—公共政策分析导论〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004.

〔2〕叶鸿蔚，高雅雯.我国环保政策演变的特点以及发展趋势〔J〕.经济大视野，2013.

〔3〕汪韬，朱红军.四十年环保路，“天道曲如弓” 专访国家环保局首任局长曲格平〔N〕.南方周末，2013-06-09.

〔4〕 曲格平.中国环境保护事业任重道远〔J〕.环境保护，2009，（05）.

〔责任编辑：张 港〕