创新发票管理模式，提高税收征管水平

摘要：发票管理是税务机关控制税源重要的途径，是税收征管工作的重要内容之一。通过分析现行发票管理模式、技术手段所存在的问题，提出关于发票管理模式的创新思路。

关键词：发票管理；税源管理；税控技术；税收信息化建设

信息管税作为税收征管工作的重要内容和关键因素，贯穿于税收征管的全过程之中。在发票管理方面，如何通过业务与技术的融合，加强对发票信息的采集、分析、利用，从而提高税源管理水平是发票管理工作的核心内容。但由于我国东西部地区经济发展模式及发展水平存在差异，各地税务机关对税收信息化建设的重视程度及资金投入有着明显差别，使得现行的发票管理模式早已不适应现代经济快速发展的需要，特别在东部沿海地区这一矛盾日渐突出。

一、我国发票管理模式的现状及问题

自2009年国家税务总局提出“信息管税”和“税源专业化管理”的重要指导思想以来，包括江苏地税在内的全国多地税务机关，都积极展开实践探索，在发票管理方面建立了“以网开为主、税控为辅、定额发票为补充”的发票监管模式。即对具备网络及硬件条件的纳税人推广使用网络发票管理系统，纳税人登陆网上开票系统录入发票信息开具发票；对不具备网络条件的纳税人及部分行业推广使用税控收款机，纳税人使用税控收款机离线开票，定期到税务大厅通过数据存储介质（用户卡、U盘）上传开票数据或通过网络上传开票数据；对经营规模较小的纳税人给予定额发票。除此之外，税务机关向特殊行业（如建筑业）及其他小规模纳税人提供代开发票服务。但无论何种开票方式均以纸质印刷发票作为载体，由于现阶段在税收信息化程度仍有待提高，所以纸质印刷发票在实际应用过程中存在诸多缺陷。主要体现在以下几个方面：

1.发票管理制度较为繁琐。纸质印刷发票长期存在的假票、错票、大头小尾票等现象，税务机关为了堵塞这些征管漏洞，在发票管理制度方面，设计了一套较为繁琐的操作程序。同时，税务机关在发票管理每个环节设置了很多审核事项。每个环节都必须由纳税人提出申请，经税务机关审核后才能进入下一环节，可谓步步审核、处处监控，且大部分事项均需要到税务机关办税大厅办理。随着经济快速发展，办税大厅发票业务受理量正逐年攀升，基层税务机关人少事多的矛盾日渐突出。以苏南某国家级开区为例，2012年度全年发票资格认定3138户，发票发售业务受理36573笔，发票验旧及缴核销34249笔，发票资格注销210户。该地基层税务机关同时还承担着代开发票工作，2012年度代开发票113396份，全年自开票及代开票相关业务受理占大厅涉税业务受理总量的80.28%，办税大厅俨然成为了发票业务大厅，发票业务量的不断攀升严重影响了办税厅其他业务办理的效率。然而现行的发票管理程序在防范征管漏洞方面所起的作用并不大，2012年度该地区地税在办税服务厅通过发票验旧发现并查处的发票违法违规案件仅96件，而且开具假票、错票、大头小尾票等发票违法违规案件仍然时有发生。发票日常管理流于形式、管理方法老化的印记越来越明显。

2.税控技术及硬件设备相对落后。税控开票作为一种辅助开票方式，所采用的技术及设备主要有：税控收款机和税控器等，采用技术标准时2003年制定的，距今已有将近10年时间，但随着经济的快速发展，企业的经营方式、经营内容也在发生巨大的变化，现有的技术手段和管理模式已经不能适应纳税人简便、快捷的办税需求，以及税务机关对税源管理精细化、实时性的要求。

在税控设备硬件及操作方面，由于税控收款机国家标准（GB 18240.1-2003）的设计出发点是把税控设备定位为可以离线开具纸质印刷发票并上传税控数据至税务机关的单机开票设备。为保证税控数据的准确生成、可靠存储及安全上传，同时又要满足税控设备在实际商业应用中的实用性，税控收款机国家标准（GB 18240.1-2003）中制定了一系列复杂的操作功能、安全控制机制、税务控制机制。可以说现行的国标税控机的确是功能齐全、安全稳定，但仍然存在电子票与实物发票需匹配使用——实际上就是机票分离的致命伤，并不能从根本上杜绝假票、错票、大头小尾票等现象的出现。同时，由于当前纳税人税收法律意识仍较为淡薄、纳税遵从度偏低，国标税控设备为商业应用所设计提供的除税控以外的其他功能并不为纳税人广泛认可。尤其在地税管辖行业，多数纳税人存在两套收款设备，税务机关并不能完全掌握纳税人的真实经营情况。反而由于功能操作菜单太多且对国标税控设备操作人员素质要求较高——操作人员既要有较高的文化素质，又要熟悉税务机关发票管理相关制度、操作规范，使得国标税控设备在推广、培训、使用中的增加了很多难度。

在开票数据采集方面，虽然现有的国标税控收款机拥有开票信息实时上传的功能，由于税务局服务器信息处理容量、纳税人网络条件等限制，目前税控开票仍然采用定期上传开票数据，从税务局的角度来说，并不能实时监控纳税人的开票数据，对异常开票情况不能及时产生税收风险提示做出迅速处理。从纳税人的角度来说，由于数据不是实时上传，受票方不能实时查询发票真伪，不符合国家税务总局提出的“提供便捷的网络发票信息查询渠道”的相关要求，也弱化了群众监督在税收征管工作中的作用。

3.纸质发票的印制使用消耗大量的社会资源。纸质发票作为我国发票的唯一形式和载体，在经济事务中所承担着重要的作用，全国每年发票使用数量是相当惊人的，以苏南某国家级开区为例，全年发票印制及使用总量达58473万份，发票印制费用总额为4265.02万元，放大到全国发票印制总费用估计在佰亿元以上。庞大的纸质发票使用需求占用了大量的社会资源，也使得自然资源过度消耗加重，这与我国坚持可持续发展、建设美丽中国的发展战略是背道而驰的。

二、发票管理模式的创新设想

基于纸质印刷发票在发票管理中存在以上几方面的问题，为了加强发票日常管理、优化纳税服务、强化税源监控，有效遏制假发票及违法开具发票行为，笔者提出如下设想：

1.在发票载体方面，借鉴西方发达国家的发票管理模式，取消纸质印刷发票，推行网络开票、验证入账制度。建立全国统一的网络发票管理平台，为所有纳税人设立各自的发票开具、接收档案，纳税人通过互联网在线开具电子发票，在白纸上打印开票信息凭证。在开具发票的同时，将开票信息保存在税务机关的服务器中。该网络发票管理平台可为受票方提供发票查询认证功能，可进行发票真伪查询，纳税人如需入账，可在网络开票系统中进行发票认证，认证后方可将开票信息凭证入账使用，实现发票信息的闭环管理。

2.在硬件设备方面，加强税控开票技术的开发，拓宽发票开具方式与途径，研发新型税控设备。一是拓展税控设备互联网接入途径。结合GPRS、CDMA、WIFI、3G、4G等先进的移动互联网数据通信技术，为税控设备提供多渠道的互联网接入方式。同时可利用移动、联通、电信三大运营商强大的互联网基础设施，扩容服务器处理能力，为税控用户提供快速、高效、便捷的用户体验。二是促进税控终端设备的简单化、小型化。可结合参照金融POS机设备的设计理念，简化税控设备的功能操作，只保留开票及简单的查询功能。即纳税人可通过税控终端设备查询发票资格认定信息，开票时纳税人操作税控终端设备填写开票项目及金额，在保存时由税控终端设备通过互联网向税务局服务器发送开票申请，若符合税务局预先设置的开票规则，则保存该笔开票信息并发送电子发票号给税控终端设备开具发票。其他税控功能均放置到网络发票管理平台由税务机关后台完成对税控设备的控制，如开票项目、金额上限、开票截止日、税控开票数据的查询统计等。同时可将税控开票功能与金融POS功能集成在同一设备中，一方面简化纳税人的开票操作，另一方面可形成银行与税务机关的信息联动，有助于税务机关掌握更多的纳税人实际经营情况。

3.在应用软件方面，税务机关应加大对网上办税终端软件的开发力度，促进网上办税软件应用平台的多元化。除税务机关网站外，还可发展网上办税软件手机终端或其他智能终端设备的应用软件，扩大网上办税的涉税业务办理范围。例如涉及发票管理业务的功能，可提供发票资格认定申请、发票开具、真伪查询、认证入账、发票资格注销、代开发票申请等日常发票管理所涉及的业务功能。特别是发票真伪查询功能，便捷的查询渠道可强化社会监督在电子发票开具认证入账制度实施过程中所发挥的作用。此举可为纳税人提供更加便捷高效的办税服务的同时，也可大大减轻税务大厅的业务受理压力。

4.在发票管理制度方面，简化发票日常管理审批程序。结合施行网络开票、验证入账制度，取消发票购领、发票验旧、发票缴销核销环节。仅设置发票资格认定、资格注销两项审批事项，即纳税人提出发票资格认定申请，税务机关核定其开票项目、金额上限等关键字段，经批准后纳税人在税务机关允许的开票范围及金额上限内自行开具电子发票。税务机关针对开票环节加强税控开票数据的采集、分析、利用，完善税源监控体系。如设置相应涉税风险评估指标，对存在涉税风险的纳税人税务机关可利用网络发票管理平台实时控制其开票权限或注销其发票资格，同时将涉税风险问题推送给相应税源管理部门处理。这样有利于提高发票管理效率，提升纳税服务质量。

三、结论与展望

取消纸质发票，实现发票信息完全电子化，是发票发展的必然趋势，也是切实落实国家税务总局提出的“信息管税”的工作思路，提升税收征管水平的主要内容。但要实现发票无纸化，应从国家层面大力推进电子发票技术设备及管理制度的发展，不断扩展电子发票的应用领域和范围。

2011年以来国家在这方面已有许多的动作、出台了一系列的制度政策，包括：2011年2月新的《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则开始施行，其中新办法的第二十三条明确提出“国家推广使用网络发票管理系统开具发票”，标志着我国信息管税、税源管理工作在法制化、规范化方面迈上了新台阶。2012年7月国税总局又发布了《网络发票管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中第十六条提出“省以上税务机关在确保网络发票电子信息正确生成、可靠存储、查询验证、安全唯一等条件的情况下，可以试行电子发票。”这为实行电子发票提供了基础法律保障。同时，东部沿海地区的部分省份已经将网络开票系统运用到日常发票管理中，包括江苏淮安地税在内的全国多地也在逐步探索电子发票的应用。

发展应用电子发票，一方面要利用好电子发票全面性、实时性的数据优势，努力提高发票数据采集、分析利用的水平，以税收风险评估为导向，建设全面的发票管理税源监控体系，促进税收征管水平的提升。另一方面应从提升广大纳税人的办税体验入手，加大对电子发票税控技术的研发与投入。发展适用多渠道的网络接入方式的智能税控终端设备及适用于多操作系统或设备的应用软件，方便纳税人使用软件、设备进行自助办税，为全面推广施行电子发票开具认证制度打下坚实的群众基础，实现纸质发票向电子发票的平稳过渡。

（作者简介：方 明，男（1981-），江苏苏州人，西北农林科技大学人文学院，从事公共管理研究。）