区域生态治理府际合作的困境与路径

摘要：生态风险不可逆的破坏性以及影响的整体性使得生态风险的预防和治理变得日益突出，但其“脱域性”的特征往往要求各区域政府间的合作，形成有效治理的 “集体行动”。但生态价值观的差异、现行行政区分割模式的障碍以及相应制度的缺失使得合作陷入了困境，相应地也试图从理念的转变到区域公共管理模式的构建以及相应制度的完善来寻求消解困境的路径。

关键词：生态治理；府际合作；区域治理；路径

一、问题的提出

自党的十三大提出“一个中心，两个基本点”为核心的基本路线以来，围绕经济建设我们已经取得了超常规的发展。然而生态灾难的频发使我们意识到，整个中国都 已经进入了一个高消耗、高污染的风险社会，给我国人民的生存和经济社会的可持续发展构成了严重的威胁。因此，我们必须要以生态文明代替工业文明，倡导可持续的科学发展观。

然而，区域间的生态资源是动态的有机体，加上生态风险跨区域的整体性，一旦发生生态风险，仅靠某一地方政府治理往往不能达到防范风险出现的目标与预期的效果，形成生态危机的“脱域”特征，演化成治理成本巨大的“脱域”生态风险。因此，生态危机的治理寻求区域内政府的集体行动[1]。

二、生态环境的特性

（一）生态资源的公共性

生态资源是一种具有非竞争性和非排他性的公共物品，特别是其生态、文化以及社会等功能在市场中的产权无法确定，这种产权上的非排他性导致了严重的“搭便车”行为[2]。而个人或政府作为理性的“经济人”，总是试图获得更多的生态资源来使个人利益增加，一旦放任自由，这种自利主义的思维模式必然带来生态资源的过度开发与利用，最终导致严重的生态风险。

（二）生态风险的跨区域性

生态风险具有跨区域的整体性，这种整体性首先表现在生态风险责任主体的广泛性。工业发展和科学进步的副作用造成了一系列负面影响，然而这些负面影响往往不是某一区域市场主体造成的，它往往是区域内各主体共同作用的结果。责任主体的广泛性使生态风险的形成变为各区域主体“合力”的结果。因此，防范风险也需要跨区域主体间的有效合作。

生态风险的跨区域性还表现为生态风险影响的广泛性。一旦发生生态风险，其影响就会超越地理限制，突破行政区的政治边界，影响到爆发区域之外更加广泛的区域。因此，风险治理仅仅靠某一地区政府往往达不到预期效果的。

（三）生态风险的不可逆性

生态风险在时间上是不可逆转的，一旦发生将会对人类产生巨大的影响，造成生命、财产不可挽回的损失，但是每个人都在追求自身的最大利益，这种生态资源开发中的自利性必然会造成彼此 的损害，最终会如哈丁所说：“每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中，毁灭是所有人都奔向的目的地”，防患于未然，生态风险的预防是重中之重。

三、区域生态治理中府际合作的困境

（一）生态价值理念认知差异

从系统论角度看，价值观内构于政府管理系统的输入、转换、输出与反馈这四个环节，政府的价值观是基础，会影响与制约政府的政策“输出”。虽然政府的基本价值观是最大限度地实现公共利益，但政府在政策制定过程中往往会面临眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益的冲突，但是频发的生态危机和其产生的危害后果凸显了生态价值观的重要性，因此，为了建设生态型区域，政府必须要从 关注经济建设转为更加关注生态文明建设，同时把这种内在价值理念意识形态化，即“嵌入政治制度中——行政机构、法律规范以及运行程序”。如果人民愿意选择环境质量、公平分配而不仅是经济增长和贫富悬殊的话，政府就应该在改革环境、社会公正方面进行更多的投入[3]。

（二）现行行政区行政模式障碍

所谓行政区行政，简单地说就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理理念[4]。

在传统农业社会甚至工业 社会条件下，社会公共问题相对单一，因而区域内单个政府就能够有效地利用自身资源解决区域内公共问题，无需寻求与其它政府的合作。但是随着经济全球化以及社会信息化的迅速发展，许多“内部”的公共问题变得“外部化”与“无界化”，跨区域的问题大量兴起，而生态风险由于其跨区域与整体性的特点，成为了“外部化”公共问题的重点[5]。

然而切割式的现行行政区行政模式在治理理念上以自身“地方”利益为视角，垄断公共事务的管理，既排斥其它社会主体 的参与又切割各行政区的共同利益，从而形成了追求内部权力控制而忽视横向合作的行为方式，导致了一系列治理上的“失灵”状态[6]。

（三）政府间合作机制缺失

如果说纵向的地方政府间关系具有政治与行政意义的话，那么横向政府间则更加关注经济意义。共同利益的存在是区域政府进行合作的前提与必要条件。作为区域内利益主体，地方政府在治理生态危机的过程中必定会存在独立的利益意识，于是就产生了纵向政府间“代理违背”博弈困境以及横向政府间“不合作”博弈困境，这些都会带来区域生态风险治理上的“失灵”，引致区域内生态危机的爆发。所以，博弈双方（多方）能否达成一个具有约束力的协议，决定了博弈的性质，即合作博弈还是非合作博弈。

同时，地方政府在合作过程中必然会存在处于劣势的合作者，一旦利益从劣势方流向优势方，合作就有可能失败，因此，为了长效的合作，必须建立起相应的利益补偿机制。能否消除区域各地方经济发展的不均衡状态，协调好各行政区的经济利益，促进经济资源在区域内的自由流动，是破解不合作的前提，因此建立相应的利益补偿机制与合作对话机制是促进地区政府合作治理生态风险的重要举措。

四、区域生态治理中府际合作的路径探究

（一）关注生态文明建设

政府的基本价值观是追求公共利益，然而基本价值观下长远与当前、整体与局部的冲突价值理念往往相互并存并相互竞争地影响着政治系统的理念及政府的公共政策偏好。当前，面对环境污染的严重，生态系统的退化以及影响日益广泛的生态风险，政府应该从关注经济建设提升到关注生态文明建设，这两者并不是相互排斥的矛盾，应该寻求两者的共同发展。 更为重要的是我们需要把这种生态价值观意识形态化，依靠制度保护生态环境，预防生态风险，要把资源消耗、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的考核办法以及奖惩机制，使政府在改革环境、预防生态风险方面进行更多的投入，这一切都基于政府理念上的转变。

（二）创新区域公共管理

我国行政区行政模式如果追本溯源的话，封建统治、农业文明等都是其产生和发展的基础，而这些基础本身存在的封闭性和自发性也成为现行行政区模式不可避免的劣势，再加上与韦伯科层制的结合，更成为了政府部门主流的管理模式。 然而，频发的生态危机表明纵向政府部门的权力分工带来了政府生态治理责任的纵向配置处于相对“低效”或者“失灵”状态；横向政府之间在集体行动治理生态风险的过程中往往“不作为”或者“搭便车”，局限于条块分割体系中的自我利益追求之中，难以形成有效的互动合作。

区域公共管理由于提供了政府间沟通协商机制，从而打破了行政间“信息隔离”实现了“信息共享”，并通过相关制度体制协调利益结构上的差异，实现了“集体行动”，并建立相应的绩效指标来约束合作双方（多方），维持了合作的稳定。因此，区域生态治理中有必要引入区域公共管理体制，从而实现政府内的“集体行动”与政府内外的“互动合作”。

（三）完善沟通协调机制

奥尔森在《集体行动的逻辑》中假设：理性的“经济人”必然会在集体行动中“搭便车”从而导致集体行动的困境，要实现集体行动，则需要有一个良好的组织，能代表 该集团成员的利益进行活动，在这个组织内，一方面，集体成员要能够进行有效的沟通和协调，另一方面，集体成员还要有足够的激励[7]。换句话说，为了达到有效的合作，我们可以在地方政府间加强对话交流，消除利益差别，解决相互矛盾，从而增强政府间的合作意愿。同时，为了克服区域间政府发展的不平衡性，还应建立相应的利益补偿，财政转移支付等手段加强经济资源在区域内的自由流动，发挥优势地区的经济扩散功能，克服弱势地区的不合作博弈思维，为沟通协商、增加合作提供经济的保证。

（四）强化监督奖惩机制

区域政府在合作过程中即使达成了合作共识签订了协议，由于地区政府本身存在的机会主义思维以及上级政府的理性无知局面，往往会导致在执行过程中的不执行或虚假执行困境，从而降低了合作治理的效果。因此，为了保证合作的长久与持续性，有必要形成全方位的监督机制，监督主体应该包括上级政府、各地方政府、公民、第三部门中间力量以及网络媒体的舆论监督。同时，与监督相适应，应该建立相应的奖惩制度，对于积极推动合作的给予相应的经济与社会激励，对于破坏合作的行为，应该受到排斥给予惩罚，并结合情节轻重适用不同的惩罚措施，以强制性的手段来维护合作，确保生态风险治理的有效推进。

五、结语

区域生态治理府际合作由于受到一系列影响因素的障碍，正面临着实施过程中困境，相应地我们也试图从意识到体制机制给出应对的策略。但是我们应该意识到，在实践过程中，理论和现实的矛盾，新旧制度的冲突必然会阻碍区域政府合作的步伐，产生生态风险的“脱域”危险，演变成严重的生态危机。这些都会无形中增加政府合作的成本，加重政府管理的负担。因此，奢望一蹴而就实现政府的有效合作是不现实的，区域生态治理必定是一个长期的过程，需要我们不断的探索与努力。

参考文献：

[1]金太军， 唐玉青.区域生态府际合作治理困境及其消解 [J].南京师大学报，2011 （5） .

[2]张 鑫.区域生态风险治理中主要利益体间的博弈分析 [J] .天水行政学院学报， 2011 （6） .

[3]陈 霞.试析道教无为而治与生态政治 [J].宗教学研究， 2004 （4）.

[4]陈瑞莲.论区域公共管理制度创新 [J].中山大学学报， 2005（5） .

[5]陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展 [J].政治学研究， 2003 （4）.

[6]沈承诚， 金太军.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新[J].江海学刊， 2011（1）.

[7]施从美， 沈承诚.区域生态治理中的府际关系研究 [M].广东人民出版社， p 64.

（作者简介：曹小琪（1989.3-），女，汉族，研究生， 苏州大学，行政管理，研究方向：地方政府治理。）