行政公信力研究

摘 要：行政公信力是道德准则和法律准则的统一，具有重树政府形象、建立新的行政权力模式、和谐公众与政府公共关系的价值。然而关于行政公信力，理论界还没有一个合理的解读。行政公信力作为一种行为状态，反映的是行政系统与社会系统之间的双向信任关系。具体范畴包括：作为严格执行力的行政公信力、作为严格确定力的行政公信力、作为严格信守力的行政公信力和作为严格承诺力的行政公信力。

关键词：行政公信力；行为状态；法律准则

作者简介：关保英，男，上海政法学院教授、博士生导师，从事行政法学研究。

基金项目：上海政法学院“十二五内涵建设”行政法重点学科资助项目

中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）04-0082-08

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“健全对行政权力的监督制度。强化审计监督。推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府执行力和公信力。”该纲要提出了行政公信力建设的命题，这个命题引起了理论界和实务部门的普遍关注，然而，行政公信力究竟应该做何种解读在理论界似乎还没有给出一个合理的说法。因此，笔者撰就本文，对行政公信力的理论和实践问题做一初步探讨。

一、行政公信力的界定

所谓行政公信力是指政府行政系统在行政权行使时所表现出来的一种行为状态，而这种行为状态是以政府的诚信以及社会的认同为特征的。1这是我们对行政公信力下的一个简单的定义。这个定义包括下列三个方面的关键词。一则，行政公信力所代表的是一种行为状态。它指的是政府行政系统在权力行使过程中的一种行为，而不是政府行政系统存在于内心中的一种行政道德。我们知道政府行政系统在权力行使过程中存在严格的行政道德1，然而行政道德是政府行使行政权力的内心驱力。就行政公信力而言，它不仅仅包括行政系统的内心驱力，还表示的是相应行为状态。二则，行政公信力所代表的是政府的诚信，或者说它所反映的是政府的行政诚信。即是政府行政系统在对社会公众行使行政权力过程中表现出来的诚恳和信任的行为方式。政府行政系统的权力行使离不开社会公众，当它对社会公众行使社会权力时，能够保持它的政策和行为方式的连贯性，使行为相对人能够对政府的行为有所预期，在这样的情况下，可以说政府就表现出了对公众的诚信。三则，行政公信力是一种力，指的是政府行政系统的权力行使能够得到社会的认同，而这样的认同充分体现了政府的行政权威，充分体现了政府行政权在行使过程中对社会公众的影响。以上是对行政公信力的定义，如果我们将问题具体化，行政公信力包括下面三个方面的具体含义：

第一，行政公信力是以社会和谐为基础的，或者具体地讲，是行政权在具体行使过程中以社会的和谐为基础的。也就是说，行政公信力所反映的是政府行政系统与社会之间的关系。当然，这种社会是由不同社会群体、社会中的不同人群构成的，行政权在运行过程中所行使的是国家权力，而国家权力的作用基点是社会，正如孟德斯鸠所言：“一个公民的政治自由是一种心境的平安心态。这种心境的平安是从人人都认为他本身是安全的这个看法产生的。要享有这种自由，就心须建立一种政府。”[1]（P155-156）所以当我们讨论行政公信力的时候，我们不能离开社会这个基础。

第二，行政公信力所反映的是行政系统与社会系统之间的双向信任关系。毫无疑问，就行政公信力本身的概念而言，它与行政权的行使有关，是行政权行使的一个反映。或者说是对行政权行使的一个框定。但是，如果仅仅从行政系统来衡量行政公信力，就不可能对行政公信力做出深层次的解释。也就是说，行政公信力与社会系统和社会机制处于相互融合、相互交换能量的状态中。我们说它是一种双向认同，既包括行政权行使以后社会主体对行政权行使的结果的认同，也包括行政权在行使的过程中对社会状态的认同。笔者曾提出“政府行政系统应当以为社会公众创造福利为职责，这个职责也就决定了政府行政职能的性质是对社会生活发生良性作用”[2]（P59）。因为行政权对社会发生作用的时候，它有两种行为方式，一种是否定社会状态中的某种矛盾存在，另一种是接受社会状态中的某种矛盾存在。当我们谈论行政公信力的时候，社会行政系统和社会之间的能量交换是一种双向的认同，就是双方都能相互包容对方。

第三，行政公信力的主体是行政系统。在我们研究国家的诚信体系时，诚信体系可以针对不同的主体，譬如说可以针对国家权力机关，可以针对国家相关的机构系统，也可以针对某种社会主体，行政诚信的主体是行政主体，这一点是毋庸置疑的。当然行政主体的概念在法律上不仅仅包括行政机关，还包括行使行政权的相关主体，也就是说只要是行使行政权的主体，它都可以成为行政诚信的主体。

二、行政公信力的价值

行政公信力的价值可以从两个方面来分析。首先行政公信力是行政伦理和行政道德范畴的问题。换言之，行政公信力价值的首要方面在于它是一种行政道德准则，这种行政道德准则有利于对行政主体和行政系统的公职人员产生内心的驱动力和约束力，而这样的驱动力和约束力不一定受到法律规范的调整。事实上，行政公信力从它最原始的概念和意义上来看，是一个行政伦理问题，并不是一个行政法上的问题2，这是行政公信力价值的第一个方面。第二个方面是它的法律价值，我们认为，行政公信力具有非常重要的行政法的价值。我们知道，在西方发达国家，行政公信力现在逐渐被行政法规范所认可。例如，1978年美国联邦政府就制定了《政府行为道德法》，其中有关政府道德法的核心内容就是对政府公信力的规定，正如有学者在分析该法的制定背景时所指出的：“美国1978年《政府行为道德法》是本世纪60至70年代美国国内反政府运动高涨的产物。……1978年10月，国会两院在通过《文官制度改革法》的同时，通过了《政府行为道德法》。”[3]（P84）即要求政府行政系统在权力行使过程中必须保持稳定性和连续性，必须保持一种对社会的诚信态度。以笔者的看法，行政公信力从道德范畴来讲，有非常广泛的含义，它包含的内容非常多，但是行政法如何对它进行确认，也就是说，行政公信力如何在行政法上体现它的价值，则是一个值得探讨的问题。因为，不是所有的行政道德范畴的东西都可以体现在行政法之内。或者说行政诚信中的有些准则不会变成行政法中的准则，它们始终存在于道德层面上。但无论怎么说，行政法律规范和行政道德本身难以有明确的界限，在法律发展的过程中，它与道德的关系本身就是非常辩证的。有些准则在其发展过程中本来属于道德范畴的东西，但随着社会的发展，人们认为这种道德准则具有普遍性，应该上升为法律准则。两者的关系说明行政诚信既具有道德方面的价值，又具有法律方面的价值，这是对行政公信力价值相对概括的说法。具体而论，行政公信力的价值可以体现在下列三个方面：

第一，行政公信力具有重树政府形象的价值。我们知道，政府的形象就是政府在社会公众评价中的印象，也就是社会公众对政府系统权力行使总体上的评价。我们知道，近年来，我国政府行政机关在公众中的形象并不能够令人满意。社会公众常常认为政府行政系统在权力行使过程中会出现权力过分膨胀、权力行使行为过分扩张，而这种扩张往往是公众没有对自己权益受到保护的正当预期。《中华人民共和国行政许可法》规定了正当预期的内容，该法第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这在我国行政法中是一次革命。行政许可法尽管是法律准则，它对政府形象的塑造、政府道德的构造的作用是不能低估的。它要求公众应当能够对政府行政系统的审批行为做出预判，通过这样的预判，公众的权力才能够得到有效的保护。通过行政诚信能够使政府形象发生比较大的改变。我们知道，温州高铁相撞事故发生以后，国务院成立调查组对该事件进行了认真的调查，并做出了处理。在这个处理中有53名官员受到了行政纪律处分，这种纪律处分尽管是法律上的，但是它让社会公众能够看到政府在行政诚信方面所做的一些工作。这些工作同样有利于政府形象的重新构造。因此，我们认为行政公信力的第一个价值就是重树行政形象。当然，行政形象是一个综合的概念，它不是指某一个方面的问题，而是整个政府行政系统体现在公众眼中的形象，也就是得到社会公众全面评价的一种形象。行政公信力作为塑造政府形象的手段，能够使政府行政系统的权力行使发生与以前大不相同的社会效果，对行政公信力的这个价值，应当引起我们重视。

第二，行政公信力具有建立新的行政权力模式的价值。行政权的行使向来有刚性和柔性之分。刚性的行政权力是指政府行政系统通过提升或者强化它的权威，通过使用刚性的行政手段对社会发生作用。可以说，在行政权没有进入民主的状态下，行政权的刚性特征则更加明显一些。随着20世纪30年代一些国家行政权行使的革命，尤其是在发达国家行政程序法制定的情况下，行政权的民主性越来越强烈。“行政程序法为行政过程提出了三种要求。首先，它要求所有政府活动都必须公之于众，或为公众监督提供可能性。”[4]（P293）在一些国家，一些重大的行政问题并不是由行政系统来决定的，而是由社会公众来决定的，社会公众对行政事项的重大决定意味着行政权的行使模式发生了一定的变化，意味着行政权由原来的刚性模式向柔性模式发生转化。我们认为行政权的刚性模式和柔性模式与行政法制的状态，与行政权行使过程中道德和法制的关系处理状态、处理状况有密切关系。当行政权一味地依靠强制的法律手段来体现其价值时，其往往就会与社会公众之间形成一种张力，导致二者之间出现比较紧张的关系。我国行政权行使的模式近年来发生了非常大的变化，尤其是《行政许可法》出台以后，政府和公众之间通过协商、契约及其他市场行为的方式进行管理并不断强化。但是总体上来说，由于我国长期受到计划经济的影响，政府行政系统行使权力的刚1959bd814422442674f49a4f292d96337005a9b33f00c4d1f2b288171c3e3199性特征还是非常明显的，这可以“动拆迁”为例，我国的动拆迁是长期以来困扰政府与公众关系的一个问题，而在这个过程中，政府行政系统表现出了非常大的强势性，正因为如此，2012年，我国颁布了《中华人民共和国行政强制执行法》，这个法律有效地约束了政府行政系统在刚性权力行使过程中的强势性1，但是作为行政权行使的模式转化来讲，通过一两部法典并不能达到非常有效的效果或者目的。在整个行政系统和行政权行使的过程中，强调行政公信力便有利于理顺行政权和社会公众之间的关系。这样的关系事实上会使行政系统权力行使的模式发生非常大的变化。政府行政系统会在充分考虑公众承受力的情况下做出行政决定，实施行政行为。而当行政行为和行政决定得到社会普遍认同和从内心上予以接受时，权力行使的行为模式就发生了变化。从这个意义上讲，我们认为，行政公信力有利于建立新的行政权行使模式，当然，行政公信力对行政权行使模式的建立与法律对行政权行使模式的调控是两个不同的概念。例如我们可以通过行政许可法、行政强制法使行政权行使形成新的模式。但是法律形成的模式一方面比较狭窄，另一方面它所具有的只是法律上的属性。换句话说，如果要使行政权行使的模式形成长期的良性的状况，就必须通过一定的行政理念，其中行政公信力是政府行政权行使模式形成的最为有效的手段，而且能够使这样的模式具有较长的作用力。

第三，和谐公众与政府公共关系的价值。公众与政府的关系是任何一个主权国家都必须充分考虑并需要认真对待的问题。我们在这里所说的政府不仅仅是指行政系统，而且指整个国家政权体系。我们知道，在国家政权体系中，包括了政党体制、行政体制、司法体制等等。其中行政是国家政权体系中最为敏感的部分，正如有学者所说的：“在现代高度有机化的社会中……如果行政行为和决定将会从根本上影响到许多公民、特别是穷人的福利和幸福，那么，行政行为对个人自由和财产的干预就不得超出民选立法机构授权的范围……授权范围之内的行政决定，也应以正当的方式作出。如果没有保证这一点的手段，那么，生活将变得使人无法忍受。”[5]（P43）具体地讲，一个国家的立法权和司法权在某个方面的状况可能不会引起公众的关注，但是行政权的行使则往往非常敏感地反映在公众眼里。之所以会造成这样的现象，与行政权的普遍性、行政权在现代国家所处的地位是有密切关系的。在现代社会中，要正确处理政府与公众的关系就必须正确处理公众与行政系统的关系。我们已经指出，西方国家早在20世纪30年代就对这个问题给予了足够的重视，我国自20世纪80年代提出依法行政的概念之后，这个问题更引起了我们的警惕。我国在1989年制定了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法的制定是处理公众与政府关系的里程碑。在这个法典中，我们规定了公众对行政行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼，通过行政诉讼使政府和公众处于双向的关系之中。我们知道，在行政诉讼制度建立之前，公众和政府的关系往往是单向的，即政府可以单方面地对行政权进行行使，对行政相对人的权利和义务做出决定和处置，而行政诉讼法的制定使两个主体之间由原来的单向关系变为了双向关系。但是，由于我国在20世纪80年代之后，经济不断发展，在很多方面，计划经济条件下的行政手段，譬如说行政强制、行政处罚等其他比较强硬的行政手段在行政管理中被普遍应用，尤其在一些地方，公众在行政决策和行政决定的形成中往往没有太多的参与力。这就使政府和公众之间的关系一度出现了较为紧张的状况。因此，国家强化了信访制度的建设，把经济高速发展积累起来的社会矛盾放置在信访制度中进行处理。当然信访制度在一些学者看来不是一种严格意义上的法律制度，但信访制度有利于缓和政府和公众之间的关系。我们认为行政公信力的建立，行政公信力作为行政系统的新的价值体系，必然有利于缓解政府与公众之间的关系，有利于使政府与公众之间的单向关系变成双向关系，有利于政府和公众之间由严格的规则和规范形成的关系变成一种自觉自愿的道德关系。这种自觉自愿的道德关系所能体现的必然能够使政府和公众之间、政府和行政系统之间、行政系统和公众之间形成一种和谐关系，这是我们对行政公信力价值的研究。

三、行政公信力的范畴

行政公信力作为一种道德价值和法律价值的统一，作为一种道德信条和法律信条的统一，既具有独立性，又具有一定的附着性。所谓附着性就是指行政公信力附着于行政过程之中，附着于政府行政过程中所表现出的行为状态之中，或者进一步讲，附着于所做出的具体的行政行为中。我们知道，现代行政行为过程由五个环节构成。第一个环节是行政决策。就是行政机关在若干方案中进行选择，当然这些方案是与国家行政权行使有关系的，是行政权行使过程中所选择的方案，在若干方案中，行政机关选择一个方案的行为就是行政决策行为。第二个环节是行政执行。行政决策在实施之前处于一种理论状态，只有当它被执行以后才由理论状态变成现实状态，由意识状态、精神状态变为物质状态，所以行政执行、行政决策是紧密地联系在一起的。任何一个行政决策一旦做出以后，如果没有被执行，那么，这样的决策就没有太大的意义。而行政执行是指行政机关对有关的行政决定、有关的法律规范予以执行的状态，这是行政权行使的第二个环节。第三个环节是信息提供。现代行政权行使中不能没有信息，在一些法治发达的国家，行政信息已经成为行政管理和行政法制的重要组成部分。一些国家制定了政府信息公开法，当然政府信息公开中的信息不能与行政管理中的信息相提并论，但是由此可以看出西方法治发达国家尽可能使行政权行使的信息法制化，信息提供在一些国家有专门的机构来负责实施，在其行政系统中设置了信息提供机构。还有一些国家尽可能向社会征询相关信息，比如美国兰德公司提供和产出的信息就有相当一部分被政府行政系统所采信和采纳。我国在近年来行政管理的过程中，也非常重视行政信息收集、加工和处理。第四个环节是咨询。在行政权行使过程中，政府行政系统要善于进行有关方面的咨询，而咨询既体现在行政决策中，也体现在行政执行中。2011年，上海市工商局对“达芬奇”家具的违法行为实施了行政处罚行为。在这个处罚过程中，上海市工商局就进行了大量的技术咨询，对“达芬奇”家具是假还是真，通过技术部门进行鉴定，这个鉴定行为属于行政行为的组成部分，而这个行政行为就是在大量的咨询的基础上而形成的。第五个环节是反馈。行政管理系统如果用系统论的观点来观察的话，它应当是一个完整的回路，这个回路在某些状态下是封闭的，在某些状态下是开放的。无论是开放的还是封闭的，它都是一个完整的回路。当行政机关做出行政决策并对行政决策予以执行时，它应当让社会公众对相关的决策和执行行为做出评价，而做出评价的行为就是反馈。可以说行政权行使中的反馈是一个不可小视的问题，因为行政权行使中的反馈反映了现在行政权行使过程中的民主化，体现行政权行使过程中对公众的关怀和关爱。我们试想一下，一个行政决策、一个行政立法、一个行政执行做出以后，如果不考虑公众的任何感受，不考虑任何社会效果，那么，这样的行政决策与专制、独断、行政权的强制性是联系在一起的。因此，我们认为咨询环节也是现代行政权行使过程中的一个非常重要的环节。1上述五个环节即可以印证行政公信力的附着性，譬如说在信息提供和反馈环节本身就体现了公信力在其实现过程中的一种循环状态。就整个过程而言，每个环节上行政公信力都起一定的作用，譬如在行政决策和行政执行中，如果政府行政系统能够保持决策的稳定性、执行的连续性，这样就必然能够体现一种诚信。

行政公信力尽管分布在行政过程中的不同环节，但是就行政公信力本身而言，它具有一定的独立性，这个独立性就构成了行政公信力的基本范畴。从目前行政法治的进程来看，从各个国家在行政程序法中对行政公信力的认同来看，行政公信力的范畴可以概括为下列方面：

1. 作为严格执行力的行政公信力。行政权的行使以及行政执法的做出存在一个执行的问题，深而论之，存在一个执行力的问题，当一个行政行为在实施过程中得到了社会公众的普遍执行，其所设定的权利和义务得到了实现，这个行政行为就是有效的。我们把这样的效力叫作行政行为的执行力。2从实质上讲，行政行为的执行力决定于行政行为的公信力。反过来说，行政行为的执行力是行政公信力的内涵之一。在前几年，我国某个城市制定了禁止摩托车在三环以内行驶的规定，这个规定是一个规范性文件，是由交通管理机关颁布的规范性文件。在这个规范性文件颁布以后，该市摩托车仍然在三环以内行驶，而禁止摩托车的行政规范性文件照样发生法律效力，即是说这个规范性文件并没有有效制止摩托车在该市三环以内通行。这就反映了这个规范性文件没有执行力，之所以说这个规范性文件没有执行力关键在于它缺乏公信力，因为社会公众对这个规范性文件的内容以及设定的权利与义务不予认同。在一个规范性文件没有执行力的情况下，就很难说它具有公信力。正因为它缺乏行政公信力，所以就没有行政上的执行力。我们可以说，政府行政公信力应当包括行政的严格执行力，这两个方面的内容是相辅相成的。当然，执行力不但体现在一个行政行为或者一个行政决定对公众的约束力上，更多地体现在对行政执法机关和行政执法人员的约束力上。在行政执法机关和行政执法人员都认为这个行政决定无法执行、无法实施的情况下，这个行政决定就会缺乏执行力。同时，当社会公众认为这个规范性文件或者这个行政行为所设定的权利和义务有悖公序良俗、在不可能实现的情况下，这个行政行为就缺乏公信力，就没有办法得到执行。由此可见，行政公信力的执行力是一个非常重要的问题，它构成了行政公信力的基本范畴。

2. 作为严格确定力的行政公信力。在今天的行政法教科书中，对行政行为有个基本的要求，即所谓确定力就是指行政行为所设定的权利和义务应当明确，所设定的权利和义务应当有具体的内容，应当在具体的行政过程中能够付诸实施和实现。而对于诸多行政行为来讲，在我国的地方行政管理中，往往缺乏这样的明确性，即行政行为中的权利和义务可以这样理解，也可以那样理解。譬如说，由某市制定的行政规范性文件就规定，公众在公园里面不能睡觉，这个规定尽管从表面上看是非常明确的，但是它的相关的内容是不确定的。因为在公园里睡觉可以有两种状态，一是躺在公园椅子上睡觉，或者躺在公园的草地上睡觉，但也可能当他躺在草地上的时候并没有处在睡眠状态，而在进行日光浴或者进行其他的行为；二是他坐在公园的椅子上，但是已经睡着，在这种情况下，他实际上是处于睡眠状态，那么规范性文件规定在公园里不能睡觉，究竟是指前一种状态还是后一种状态，究竟是制裁前一种状态还是制裁后一种状态，我们便无法而知。这便导致无论是前一种状态下的行为人，还是后一种状态下的行为人都可能不遵守这样的规定，都可能不按照这样的规定来做。从这个角度来讲行政公信力包括确定力，即要求政府行政行为要有明确的状态，而这个状态处于可实现的状况之中。对于这个范畴，我们应当认真进行领会，现代行政法规范，尤其是规章以下的行政法规范，当然更多的是行政管理规范性文件，其中包括了诸多不确定性的内容。例如有些规章运用“木料”、“老年人”、“老工人”、“提高质量”等措辞。这样的措辞最终致使行政机关的执法行为和立法机关的立法行为不被社会公众认同，从而失去了行政上的公信力。由此可见，行政公信力包括行政行为的确定力，或者说行政行为的确定力作为行政公信力的范畴是另一个非常重要的问题。

3. 作为严格信守力的行政公信力。行政权有一个比较明显的特征就是发达。从正面来看，发达是一个褒义词，是先进与进步的代名词，另一方面，发达也意味着变化快、变化多端等等。有学者认为我国的行政和其他国家的行政相比比较发达，这些学者说的发达是认为中国的行政变化相对比较快。在行政变化比较快的情况下，当事人获得的权益往往就得不到正当的法律预期。例如，前几年在某市就发生过这样一个案件，一个台湾商人在一个城市的土地上建起了一个工厂，这个台湾老板投资的年限是50年，结果过了10年以后，该市为了开发商业区，就把这块地征作公用，在征地的过程中台湾老板和该市就发生了权属上的争议，对于该市政府来讲，征地的行为表面上看是没有错误的，而对于台湾老板来讲，他的行为同样也没有过错。但是把这个行为作为一个行政过程来看的话，应当说政府行政系统改变了原来的决定。由于我国在行政系统内干部普遍实行任期制，并没有把公务员分为政务类和事务类，因此，我国的公务员都实行任期制，而没有实行终身任职。尤其是行政系统的领导人员，比如说市长、县长，他们都实行严格的任期制，每一任行政领导人员都想在任期内做点事情，这些事情可以理解为政绩，也可以理解为他在行政管理中的一个付出，这样的付出对这一任的行政领导人员来讲似乎是没有错的。但是由于4—5年以后，行政人员就要发生变更，这一变更意味着行政管理过程的变更，而这样的行政管理过程的变更就会使行政管理行为，尤其是行政管理的政策不连贯。这在社会公众的眼里表现出来的就是政府的不诚信、不遵守信用。比如某市的前一任领导班子主要在整治某市的河流，而后一任领导上来以后做的主要的事情是建造绿地，整治河流的投入就减少了很多，而再后一任领导上来做的主要是建设花园城市，但不是搞绿地而是种花。这样就在三任领导之间形成了行政过程的断层，而这种断层就是行政过程中的不确定，这种不确定，我们认为是对行政公信力的极大侵害。所以行政公信力应当包括信守力，这种信守力不是针对行政公职人员而言，也不是针对行政领导而言的，而是对整个政府的行政过程而言的。要求政府的行政过程必须保证时间上和空间上的一致性，任何时间上的不一致，任何空间上的差异都会导致行政系统信守力和公信力的缺失。所以我们认为作为政府行政系统的公信力，应该包括信守力。

4. 作为严格承诺力的行政公信力。行政承诺在西方国家是一个严格的行政法制问题，它是指政府行政系统在执法过程中对公众所做的口头上的或者书面上的承诺。我国近年来在行政法制度里大量引入了行政承诺，比如行政系统和相关的管理部门签订责任书，责任书包括两个方面，一部分是被管理者应当承担的责任，另一部分是管理者应当承担的责任，这种责任对于管理方而言是对被管理方的一种承诺。当然，我国在行政许可法出台之前，诸多行政审批的做出就建立在行政系统的承诺之上，行政许可法出台以后对行政许可的期限做了严格的限制，比如一般的行政许可要在20日之内完成，20日不能完成的可以再延续10日，加起来共一个月。而联合办公联合审批的行政许可通常是45日，并可再延续15日，加起来是两个月。在两个月的范畴之内完成的可以不做承诺，当然有些行政机关为了提高行政效率，往往给公众一个承诺，就是本来可以在20日完成，但是承诺在10日内完成；本来可以在45日内完成，但是承诺在30日或者20日内完成。笔者认为，行政承诺对公众来讲是一件非常好的事情，就是通常所说的让公众吃了定心丸。而承诺一旦做出就应当具有效力，就应当对行政系统具有拘束力，我国诸多行政机关对公众有承诺，但是承诺做出来以后往往不予以兑现，往往把对公众的承诺置于无所谓的状态。我们认为这是对行政公信力破坏的又一种状况，所以行政公信力应当包括严格的行政承诺，应该包括对行政承诺的严格执行。也就是说，行政机关一旦做出了行政承诺，这个承诺就应当对公众予以兑现。一旦不兑现，就破坏了行政公信力的最基本的原理，这其中包括在法律规定的期限内。比如上面所列举的例子，本来行政审批的期限是30日，但是行政机关为公众做出10日的承诺，尽管行政机关在20日或者30日做出没有违反法律规定，但是其承诺行为可能会对公众造成误导，因为公众会在行政机关承诺的范围内做好相应的准备工作，而在准备工作做好的情况下，行政机关一旦不予兑现，可能会给公众带来损失，这种情况是我国在行政管理的过程中经常出现的。因此，笔者认为，当行政机关在法定期限内做出了承诺，而且这种承诺大大缩短了法律规定的时效，在这种情况下，我们认为承诺的效力要高于法律规定的效力，行政公职人员应当对这种承诺予以兑现。

参 考 文 献

[1] 孟德斯鸠. 论法的精神（上册），张雁深译[M]. 北京：商务印书馆，1961.

[2] 关保英. 行政法教科书之总论行政法（第二版）[M]. 北京：中国政法大学出版社，2009.

[3] 胡建淼. 外国行政法规与案例评述[M]. 北京：中国法制出版社，1997.

[4] 罗豪才等. 行政法的新视野[M]. 北京：商务印书馆，2011.

[5] 彼得·斯坦，约翰·香德. 西方社会的法律价值，王献平译[M]. 北京：中国人民公安大学出版社，1990.

[责任编辑 李宏弢]