国家利益与美国人才吸引战略发展中的制约因素分析

摘 要：在美国学界关于国家利益的研究中，对外安全战略一直是关注的焦点，而与美国社会经济发展和国民福祉等相关的国家利益的研究一直受到冷落。具有传统的外来移民问题是美国国家利益的组成部分，其中的人才吸引战略也未被纳入国家利益研究的视域之下。从美国移民政策和人才吸引战略的历史看，在不同的时期，决策者对于移民政策服务主旨的认识判断不同，导致移民政策服务的国家利益内涵不同。在移民政策体系之内，家庭团聚、难民和包括人才吸引在内的就业类移民条款并行不悖，彼此处于一种既竞争又相互补充的对立统一的矛盾共同体之中，它们各自服务于美国国家利益的不同层面，但是在人才吸引方面又殊途同归。当然，在美国国内，与人才吸引思想相对立还有保护美国本土劳工各项就业权益和人才培养的主张。它们在一定程度上对美国吸引外来人才具有抑制性作用。总之，以上诸种因素的制约使美国人才吸引战略处于对美国人才资源开发的从属性补充地位。这是我们认识美国人才吸引战略的基本前提。

关键词：美国国家利益；移民政策；人才吸引战略；制约因素

作者简介：梁茂信，男，东北师范大学美国研究所所长，教授、博士生导师，从事美国史研究。

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助课题“中西文明历史经验中的公共社会价值观研究”

中图分类号：K712.54 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）04-0151-14

多年来，中美学界关于美国国家利益研究的重点在于其国家生存与安全战略方面，甚至在冷战结束后仍然如此。然而，对于美国社会发展中的国家利益研究却相形见绌，不成体系。至于能够反映美国历史传统的外来移民和政策领域，虽然各方辩论中能不时地听到与国家利益相关的言论，但相关研究却是凤毛麟角。特别是关于美国人才吸引战略与国家利益之间的关系、形成过程、表现形式和制约因素等问题未见深度分析。有鉴于此，本文拟对国家利益与美国人才吸引战略发展中的制约因素进行分析，一方面有利于学界加深对美国人才吸引战略研究的准确定位与深入认识，另一方面也可以在微观上展示各种利益冲突性因素的作用及其对人才吸引战略发展的影响，进而丰富有关国家利益的理论性研究。

一、国家利益研究中被忽略的层面

自从19世纪80年代欧洲学者关于“利益”概念的研究传入美国之后，因当时美国转型时期的各种矛盾冲突日益加剧，党派斗争、劳资矛盾、民族冲突以及美国人排斥外来移民等，不一而足。所以，“利益”日渐成为学界关注的焦点。相应地，美国学界的研究发展之快、成果之丰硕，以至于芝加哥大学社会学系主任阿尔宾·斯莫尔（Albion Small）惊讶地发现：“没有哪一个术语比‘利益’概念的使用更加频繁。”公开发表成果中关于个体与群体利益的概念、含义及其与社会发展关系的研究，都达到了相当精深的程度。例如，1908年美国学者阿瑟·本特利（Arthur Bentley）在其《政府程序》一书中提出了“无一集团无利益”的精彩论断。他认为，无论是个体或群体，其活动都是利益驱动的结果。人们之间无不因共同的利益观念而聚为一体，从而形成利益集团。“每个群体的行动就是其价值判断或利益的表达。”[1]（P362，367）到20世纪30年代，把利益问题提高到国家层面上进行研究的第一人是美国著名历史学家查尔斯·比尔德。他在1934年出版的《国家利益的观念》中，从经济利益的角度探讨了从王朝到现代国家发展过程中国家利益的表达与实践。在这部具有开拓性意义的著作中，他认为美国国家利益的核心不是国家安全，而是体现美国地方与全国发展的经济利益。为追求国家利益而制定的外交政策实际上是满足美国经济发展的载体，它是美国不同地区利益集团及代表在国会和白宫相互斗争与妥协的结果。[2]

遗憾的是，比尔德关于国家利益的研究却因二战的爆发而被打断。随着战后冷战格局的形成，美国学界关于国家利益的研究发生转向。学界研究的重点不再是满足于美国社会发展需求的经济利益，而是如何应对以苏联为核心的社会主义国家对以美国为首的资本主义世界的生死威胁。虽然这一时期争论的焦点是以强调经济与军事实力为代表的现实主义学派和以强调道德范式、输出美国意识形态与核心价值观为代表的理想主义学派之间的争论，但是，关注美国外部环境安全与国家的生存却成为美国学界研究的重中之重，并一直持续到80年代末期。在苏东剧变后，虽然美国国家安全所面临的外部威胁不复存在，可是美国学界围绕国家利益的研究仍未脱离外交领域。略有不同的是，研究内容中增加了些许国内因素。例如，亨廷顿在其《国家利益的侵蚀》一文中认为：“冷战结束后的年代见证了围绕美国国家利益激烈的、广泛而混乱的辩论。”其原因是，国际上贫富国家之间的冲突、回归民族传统的政治运动、部族间无政府主义冲突、民族融合与分离的冲突等，都对美国的价值观构成了巨大挑战。在美国国内，复杂多变的社会矛盾也加剧了美国国家利益的不确定性。特别是在1965年移民法颁布之后，随着亚洲、拉丁美洲和非洲国家有色种族移民涌入，美国人口、种族和文化等都发生颠覆性变化，原有的以盎格鲁-撒克逊民族为单一核心的民族文化被日益成为主流的民族多元化趋势所替代。这些有色种族的移民不像二战前的欧洲移民那样积极融入美国社会，而是各自保留着自己的文化。他们“拒绝承认美国存在着共同的文化……提倡种族、民族和其他的次国家文化认同（sub-national cultural identity）与群体特征的重要性”。由于美国“没有一种明确的国家认同意识，美国人已经变得不能界定他们的国家利益。结果，次国家的商业利益、超国家和非国家的民族利益已经开始支配外交政策”。亨廷顿所指的次国家、超国家和非国家的民族利益，是指美国的有色种族群体在金融资本、专业技术和商品生产等各方面支持母国的社会发展。同时，他们还利用手中的政治资源，调动美国的政治力量为其母国服务。这种少数民族利益影响美国外交政策的“国内化趋势”构成了美国最大的威胁。[3]（P28-29，33-34，40）因为它造成了美国国内缺乏共同的国家认同，无法形成共同的国家意识形态，美国人为之奋斗的自由、平等、民主观念就失去了其存在的基础，以这种基础为目标的国家利益也就失去了方向。

几乎与此同时，著名学者约瑟夫奈也提出了自己的观点。他认为，在现代国际关系史上，“没有单一的国家利益”。美国的国家利益是相对于他国的国家利益而言的，保卫美国国家利益的方式、目标和程度，都取决于美国与外国的关系。在他看来，类似于苏联那样能够对美国国家生存与安全构成重大威胁的对手已不复存在，取而代之的是一种扑朔迷离的多重矛盾组合，其大致可分为三类：A是类似于冷战时期苏联对美国生存的威胁；B是对美国利益不可避免的威胁，例如伊拉克和朝鲜；C是可能会对美国的安全产生间接威胁的国家和事件，如海地、卢旺达、索马里和科索沃等种族清洗事件。在上述三类目标中，美国面临的威胁类别可能会发生置换。C类目标可能升迁到B类，“科索沃本身不是一项重要的美国国家利益，它只是触及A类目标中的问题”。因此，美国应根据形势变化调整自己的国家利益目标。维护国家利益的手段既可以使用“硬实力”，也可以使用“软实力”。“在信息化时代，软实力变得比以往任何时候都更加迫切。”[4]（P23，25，26-30，34）

在这个时期，美国学界关于美国国家利益的研究中，关于利益集团游说与两党政治的研究日益增多。有的美国学者认为，美国进入了“一个由有组织的利益集团在全国政治中从事生气勃勃的活动的时代。在过去20多年来……私有利益集团在华盛顿提出的要求之多，实质上达到了一种爆炸性的程度”[5]（P587）。在研究的内容中，有的学者以经济全球化中的相互依赖为视角，认为美国各州政府也被纳入新型的国家经贸秩序之中。各州为增加出口和经济收入，都在保护当地工业。在全国性决策中，由于“国内和国外因素相互交织，国家管辖的外交事务中夹带着越来越多的传统的州政府关于经济发展和公民福利的各种特权”。于是，美国的国家利益就成为一种应对“复杂多样的国内政治和经济需求”[6]（P81）的政策。有的学者专门研究了利益集团如何在国会游说及其对提交给国会专业会委员会议案命运的影响。在此过程中，利益集团不仅影响着持支持立场的议员，而且被游说的议员还会通过自己的影响力去打动更多的议员，以求获得更加广泛的支持。一些资本雄厚的利益集团甚至可以越过其在国会的支持者，直接在那些态度尚不明确的议员之间进行游说，最终使通过的立法满足自己的要求。[7]（P775）还有学者认为，在美国这样的民主国家中，“政府决策者的决定就是国家利益”。因为政府拥有代表社会共同体行使国家权力的公众授权。它规定了领导者行使权力的范围与监督机制，而政府决策的责任制度决定了政府政策的可信度。所以，政治授权中的限制性条款能够确保国家领导人不会做出与社会福祉相反的决策。“如果一项民主共识能够得到表达，它就会使得某些决策等同于国家利益。”[8]（P41-42） 因为国家利益就是建立在吸收民众认同的公共利益基础之上的政策目标。在这个意义上，“国家利益等同于政府政策”[8]（P49-50）。

上述成果显示，尽管美国学界的研究视角已经触及国内决策过程，但充其量只是从政治学角度拓宽了外交领域研究的层面。研究视域仍未超出外交是美国“公共利益中的分支”的局限。[8]（P37）实际上，在一个国家的发展中，除表现在外交领域之外，国家利益还体现在国内经济发展、种族关系、政治权力和社会环境等许多方面。若忽略了美国社会发展需要，其国家利益的概念必然是残缺不全的。而且，迄今为止，国内学界研究美国国家利益的成果多数来自非历史学科。历史学科研究中对美国国家利益研究比较全面而深入的学者只有北京大学王希教授一人。他在评述美国学界成果的基础上，围绕美国历史上国家建设和民族建设两大主题展开纵向论述，将两者视为两个相互强化的侧面。他认为美国的国家利益是一个“具有历史沉淀的概念”。“不同历史发展阶段的‘国家利益’具有不同的内涵和表现形式，同一阶段的‘国家利益’同时具备外部和内部两个侧面，并相互发生影响。”在国家建设和民族建设两大主题之下，美国历史发展的结果之一是产生了一种泛义上的“利益共同体”：即公民个人利益——包括经济利益、社会利益、文化利益、道德利益等与国家利益的相互认同。[9]（P9，14-15，18）

具有历史传统的外来移民问题是美国国家利益表现的一个重要方面。过去两百多年间，美国不同群体和阶层关于外来移民与美国国家利益关系的言论从未间断，但是，相关的学术仍然是凤毛麟角。除前文述及的亨廷顿的研究之外，在移民政策方面最有影响的成果当属美国学者小佛农布里格斯的《大规模的移民与国家利益》。他认为美国移民政策是一项“短视的和错误的政治妥协”。它导致大批低学历移民涌入美国就业市场，加剧了大都市区中心城市外来移民与美国黑人的就业竞争，阻碍了黑人在就业市场的流动性，因而美国移民政策成为“制度性种族主义的最新诠释”。[10]（P513-514）这种观点在他与另一位美国学者合著的《仍然是开放的门户？》中再次得到阐述。此外，美国学者弗兰克·比恩对二战后各州与美国移民政策的关系进行了分析，认为美国联邦政府在平衡各种地域性、行业性和族裔性利益的同时，并不为其中的某一种利益所左右，而是以美国的政治制度为基础，试图在其中寻找一种能够满足各方利益的平衡点，结果在最大限度地满足各州利益的同时，进一步完善了移民政策方面的制度建设。[11]（P563-565）还有些学者把移民作为社会利益集团中的组成部分来看待，指出了它们在1896—1917年对美国总统和国会在制定移民政策中的影响。[12]（P600-602）

迄今为止的美国学术界尚未有成果专门从国家利益与美国人才吸引战略中的制约因素进行分析。由于人才吸引属于美国移民政策中的重要组成部分，而移民政策本身又具有外交和内政两个方面，因而将其作为一个有益的视角分析具有特殊的重要意义。它一方面可以从实证角度丰富国家利益的概念和理论性探讨，另一方面有助于准确把握美国人才吸引战略在美国社会发展中的历史定位。

美国著名学者唐纳德·纽切特雷恩按照问题的轻重缓急及其对于国家生死存亡与发展的关联度，将国家利益划分为四个层次：防止外国军事攻击的国防利益、保障国民福祉的经济利益、为本国建立一个和平与安全的外部环境的世界秩序利益和保持本国核心价值观的意识形态利益。每种利益之下又按照轻重缓急可划分为生存问题、至关重要的问题、主要问题和边缘问题。[13]（P4-7）在上述四种利益类别与层次中，外部的军事攻击，或对国家安全构成威胁的国际环境与秩序的突变，都可能会涉及一个国家生存的问题。这类问题的共同特点是突发性强、裂变程度高，应变的紧迫性极强，因而常常成为各国政府和学术界关注的焦点；而国家经济发展与政治上的意识形态等问题则不具有上述特点，在决策上完全有充分的时间应对，因而其受到关注的程度相对较弱。

客观而言，人才吸引战略作为美国移民政策中的重要组成部分，其形成和发展基本上是在二战之后。虽然美国移民政策的发展取决于美国国内政治、经济、社会和文化等诸多方面的需要，但是，由于外来移民迁入美国的时间、结构、规模等问题难免会涉及外国政治和经济形势的变化，因而在美国移民政策特别是人才吸引战略的形成和发展中，外部因素也会产生重要的影响。例如，在1880—1932年间，随着亚洲移民和东南欧洲移民的增多，美利坚民族结构中的非盎格鲁化趋势加速了民族多元化格局的形成。与此同时，一些伪科学家利用种族基因遗传的“劣胜优汰”理论大肆宣传，认为白人与黑人生育的后代是黑人，白人与印第安人的后代是印第安人。这种蛊惑性的宣传加剧了美国社会的恐惧心理，对美国国内日益失控的排外主义狂飙起到了推波助澜的作用。在这种理论的影响下，美国国会与主流社会把保护美利坚民族的同质性作为维护国家利益的核心，因而在确立的移民限额制度中，一方面禁止亚洲移民入境，另一方面以1920年美国人口中欧洲族裔人口比例为依据，确立各国每年向美国移民的限额，其中85%分配给西北欧国家的移民，东南欧国家的移民受到严格限制。在这种指导思想下，国会设立了具有历史意义的“限额优先原则”，规定了美国优先欢迎的对象：（1）21岁以上的美国公民的双亲、妻子及其未成年子女；（2）精于农业耕作技术的移民、配偶和16岁以下的未成年子女。这种维护种族利益的政策与1920年以前为满足国内经济发展需要而奉行的门户洞开、来者不拒的移民政策相比，显然是以意识形态来牺牲经济发展需要的国家利益为前提的。

当二战刚刚结束、各国民众对战争的恐惧心理尚未烟消云散时，以苏联为首的社会主义阵营蓬勃发展，无疑加剧了美国人对共产主义的恐惧心理，认为自己的国家受到了生死威胁，需要动用可以利用的军事、经济与文化资源捍卫美国的国家安全。在这样的社会背景下，美国国内也发生了具有历史意义的以科技革命为先导的社会转型。具体说，就是美国从工业社会向服务业经济方向的转变。它在纵向上表现为产业结构的升级，在横向上表现为美国由战前的单中心结构的城市化向以多中心结构为主要标志的大都市区化方向的发展。在上述两方面的重大挑战中，美国政府认为外部的挑战更为紧迫和致命，而国内问题则可以通过市场运作机制以和缓的方式完成。因此，从杜鲁门政府到冷战结束，美国历届政府都“将国内的经济利益置于外交政策的目标之下”。不啻如此，除动用军事和外交资源服务于美国的冷战战略需要之外，美国政府还以向盟国开放美国国内市场为代价，以求换取盟国在外交上对美国的支持。这种政策使美国付出了巨大代价，“美国政府牺牲了成千上万的国内就业岗位”。甚至在冷战结束后，美国仍然采取了“一系列单边性的、非互惠性的让步，逐渐地导致了国内制造业的衰落和生产性岗位的流失”[14]（P135，152）。

这种以牺牲国内发展来满足外交利益的现象在战后美国移民政策的改革中同样体现得非常突出。1952年美国国会修订移民法时，为维护美国国家安全利益而毫不犹豫地牺牲了国内经济高速发展对专业技术人才的需求。一方面，它不仅将1950年实施的严密甄别与打击共产党人的《国家安全法》纳入其中，明令禁止任何与共产党组织有联系的人移民美国。移民入境后若从事任何与共产党组织有关且旨在反对美国政府的活动，将被驱逐出境。另一方面，当国会自由派要求废除具有种族歧视性的民族来源条款的时候，那些在外交上的保守派坚决反对，他们对于杜鲁门总统为根除美国国内种族歧视和隔离的政策也百般阻挠。换句话说，主张在国际上坚决反共的右翼势力也是在国内坚决反对消除种族歧视和隔离的势力，其代表就是来自种族主义思想十分突出的南部议员。[15]（P234）正是在他们的坚持下，国会尝试废除种族歧视性条款的努力遭到失败。这样，虽然国会在1952年外来移民法中同意将每年50%的移民限额用于吸引外来人才，但由于亚洲和南欧国家移民限额少、申请者甚多，而西北欧国家的移民限额多而实际申请者少，所以，法案生效后就出现了各国移民限额分配与实际申请相悖的现象，结果导致吸引专业技术人才条款难以发挥有效的作用。正是基于这样的认识，有的美国学者认为，1952年移民法的服务目标脱离了美国经济发展需要，其“经济功能是边缘性的，而且在相对的意义上并不重要”[16]（P370）。

尽管战后美国经济繁荣发展对国外专业技术人才需求的势头一直持续到60年代末期，但与1952年移民法制定时十分相似的是，冷战思维依然在1965年移民政策的改革中处于主导性地位。因为这次改革的核心是废除移民政策中歧视亚洲和东南欧移民长达半个世纪之久的民族来源条款，以缓解它给美国外交带来不必要的压力。因为在当时受到排斥的不仅有美国在欧洲的盟国希腊、土耳其和意大利等国的移民，而且还有在亚洲的盟国日本和韩国等的移民，以及与美国友好的菲律宾和印度等国的移民。然而，此时国会在废除民族来源条款的同时，又在寻找一种既隐蔽又能产生限制有色种族移民的替代性条款。于是，建立在“一视同仁”地分配各国移民限额原则之上的家庭团聚条款，作为民族来源条款的变种，就被堂而皇之地纳入了1965年移民政策之中。它既能给移民法套上自由、公正和平等的光环，从而避免种族歧视之嫌，又能在客观上限制有色种族的移民。因为在1924—1965年间进入美国的有色种族移民人数甚少。他们作为“种子移民”，其外籍亲属能够移民美国的人数也是有限的。而且，与1952年移民法不同的是，国会有意扩大了家庭团聚所占限额的比例，压缩了就业类移民的限额比例。难民问题首次被正式纳入永久性移民政策之中。这表明美国为满足其外交战略利益的需要，再一次牺牲了其国内经济发展对专业技术人才的需求。

有意思的是，反共作为战后美国主流社会的意识形态，在限制美国人才吸引战略的同时，又以不同的形式为美国吸引了大量的专业技术人才。众所周知，冷战时期美国颁布的难民法是为了配合美国外交战略而实施的，它通过安置外国的反共分子，主旨就是宣传美国的自由与民主思想，在政治上和心理上瓦解社会主义阵营，培植亲美国的反共力量。为此，美国在1948—1962年先后颁布了20余项难民法。它们在满足美国外交利益的同时，也吸引了大量专业技术人才。此外，美国为了在国际上拉拢更多的国家加入反共阵营，除了在经济上提供援助外，还实施了以攻心战术为核心的文化与教育交流政策，其中包括《1946年富布赖特法》、《1948年情报与教育交流法》、《1956年留学生与移民地位法》和《1961年文化交流法》。这些法律实施后对美国吸引外国留学生，拓宽人才来源，丰富美国的多元文化都有积极意义。当美国政府颁布允许留学生移民美国的政策之后，外国留学生逐渐成为美国外来专业技术人才的主要来源之一。[17]（P67-78）

诚然，笔者所说的美国国会以意识形态思维牺牲国家经济发展对人才需求的利益，并非要完全彻底否认它在人才吸引方面的事实。笔者是要说明，国会没有将人才吸引置于首要位置。它在1952年移民法中规定：凡申请技术类移民的外籍人都必须“接受过高等教育，有技术培训的经历、专业化经验或者其特殊才能、其服务为美国之急需”。如司法部长认为申请者属于“美国急需的并对美国国民经济、文化利益，或美国福利前景大有裨益的人”，可以作为永久性移民入境。[18]（P1691，1694）此外，国会在1952年移民法中设立了一个H类临时劳工计划，目的是招募具有突出才能的外籍劳工。他们入境时持临时签证，在美国工作不超过六年。1虽然国会没有规定其年度人数，但在该计划实施后的数年间入境规模平均在10万人左右。例如，在1983—1988年，入境的H-1类签证的外籍人数达到323 397人，如果加上H-2类和H-3类签证劳工，总数接近百万人。2由于其入境者不是永久性移民，他们必须在合同工作期满后离境回国。只有被公司愿意继续雇佣者才可以申请永久性移民的资格。这种“短平快”的劳工引进方式张弛有度、灵活有效。在经济繁荣发展时期可以扩大入境人数规模，在经济萧条时期可减少入境人数。入境者能否最终成为永久性移民，关键在于其劳动技能和技术是否属于美国就业市场最迫切需要的。这种过滤性机制成为对移民限额制度的一种有效补充，因而在战后美国人才战略中发挥着重要的作用。

随着战后科技革命的发展和跨国合作的加强，跨国公司越来越在跨国经济合作中发挥着重要的作用。在美国的跨国公司的推动下，美国国会在1970年颁布了新的移民法，设立了L类签证：凡在跨国公司基层管理岗位或专业技术岗位上工作一年以上的外籍人都可以申请。其入境后按照合同规定可以在美国工作7年。若合同期满后，美国的跨国公司总部或分公司仍然愿意雇用，则可以申请永久性移民资格。3

到20世纪80年代末期，美国经济经过近20年的滞涨与萧条之后，已显露出信息技术发展中科技劳动力供不应求的矛盾。此时，一些国会议员批评美国移民政策，认为其“不能满足美国这个国家的需要”[19]（P120-121）。美国总统经济顾问委员会也呼吁：“国家在实施传统的家庭团聚条款的同时，应与有针对性的技术移民结合起来，使国家受益更多。高学历移民，或接受培训更多的移民，可以为美国经济做出更多的贡献。”[20]（P6717）更为紧迫的是，此时美国国内信息技术人才供不应求。毕业学生人数从1986年的78 178人减少到1990年的65 967人。换句话说，1990年的学士学位毕业生人数仅相当于1986年同类毕业生数量的84.73%。4对此，美国社会各界一直要求在1990年移民法中增加技术类移民的比例，限制低学历移民。国会经过长达一年的辩论后通过了具有深远影响的1990年移民法。它在扩大每年入境移民总量的同时，也将每年的技术类移民数量增至14万。但从总体上看，家庭团聚类移民仍占70%以上，而就业类移民不过20%。显然，1952年移民法中夯实的、1965年移民法中确立的家庭团聚与人才类移民的比例关系基本没有变化。所以，一些人士批评该法案是一项不能“满足所有美国国家利益的政策”[20]（P6776）。与1965年移民法中的技术类移民结构比较，1990年移民法中关于专业技术人才的规定更加细致，结构上更加合理。它在保留原有的有突出才能的和高学历移民之外，还设立了（1）“首位劳工”计划，它是指在科学技术、艺术、教育、工商和文化体育行业展示出非凡才能的外籍人，其业绩得到国际组织的认可。（2）“投资移民”每年不少于1万名。到美国后能在高失业区投资不少于100万美元或在低失业区投资不少于50万美元，并雇佣10名美国人和合法移民。（3）在保留J类和L类签证的同时，将H类签证中H-1计划一分为二，设立了H-1B计划，每年限额6.5万。1在北美自由贸易区形成后，美国又与加拿大和墨西哥启动了吸引两国技术劳工的“北美自由贸易区技术劳工工作计划”。这些表明，在1990年移民法及其修正案中，引进外籍临时技术劳工计划的规模有所增加。2

然而，在1990年移民法实施后，由于美国经济繁荣发展，专业技术劳工的供需矛盾不断加剧，并在1996年起连年出现挪用下一年度限额的现象。于是，在企业界的推动下，美国国会相继颁布了《1998年美国竞争力与劳工改进法》和《21世纪美国竞争力法案》。它们将每年H-1B劳工入境人数从1990年的6.5万提高到1998—2000年每年的11.5万人3，然后再提高到2001—2003年每年的19.5万人。到2004年，再恢复到每年6.5万限额的水平上。4国会对H-1B劳工限额的频繁改革，表明了其对就业市场的积极反应。入境的临时技术劳工人数也达到美国历史最高水平。据统计，在2004—2008年间，美国引进的各类临时技术类劳工总计超过770万人，其中持H-1B签证者209.74万人，突出才能者16.62万人，持L签证者169.38万人，国际著名运动员和影视人才等32.05万人，北美自由贸易区专业技术劳工39.8万人，跨国公司职员和投资商108万人（含家属），持J-1签证的外国学者195万人。[21]（P63-65）对于任何一个国家而言，如此庞大的临时性技术劳工队伍在经济发展中的作用都是不可低估的。

20世纪美国移民政策发展表明，在不同时期，决策者关于移民政策服务的国家利益有所不同。人才吸引的思想并非在美国移民政策中居于唯一的、至高无上的地位。冷战时期的外部环境因素对于美国移民政策的影响超过了国内经济发展需求的影响，因而在较长的时期内，人才吸引的战略作为一种居于次要地位的国家利益受到一定程度的压抑。只是到90年代的后冷战时期，人才吸引战略才上升到移民政策中的第一位。这就是说，美国移民政策中的国家利益概念是随着美国所面临的国内外形势和挑战而决定的。如果一味地从美国国内经济发展需要认识美国人才吸引战略，就出现了一些无法解释的问题。

如果说不同时期美国政府决策者的认知与判断对人才吸引及其在美国移民政策中的战略地位具有重大影响，那么，从美国移民政策的结构看，与人才吸引战略并行不悖的还有另外两项战略目标，那就是家庭团聚与难民问题。关于这一点，美国移民改革委员会也在1995年提交给国会的报告中作了清楚的说明。美国移民政策的战略性目标是：（1）促进美国公民和合法外侨与其外籍亲属的家庭团聚；（2）吸引外国有用之才，满足美国经济发展的需要；（3）为外国遭受宗教、民族或政治压迫的人们提供庇护。它们自从美国建国以来就一直实施，从未间断，因而“代表着外来移民迁入美国的长期传统的继续”。到2006年，美国国会预算局在其年度报告中概括美国移民政策的战略目标时，在认可上述目标的同时，又增加了一条：鼓励那些移民较少的国家的人口向美国移民，以丰富美国的文化多元化。1这一项是1990年移民法中新增的。这表明，从横向看，在20世纪的任何一个历史时期，美国移民政策在实践中具有多重性的功能。它在政治上与美国外交密切联系在一起，通过解决移民的家庭团聚和安置所谓寻求政治自由的难民，彰显美国政府重视人道主义的社会道德范式，宣传美国的政治信仰与核心价值观，同时它又通过人才吸引条款，将移民与国内就业市场的劳工供求关系联系在一起，来实现移民政策中的具有实用主义的战略目标。这种多重性的战略意义在总体上与美国发展经济、改善国民福祉的国家利益在逻辑上是一致的。

然而，人才吸引战略与家庭团聚和难民法条款处MZ8dD7JqkHpWuH6gvR5yCQqvaAlImqaUcqKYqoFnfbc=于同一体系之内，在实践上既相互补充又彼此竞争。所谓相互补充是指在功能上共同服务于美国国家利益的不同层面，而相互竞争是指在每个年度移民限额相对固定的背景下，彼此围绕国会规定的限额总量进行竞争，其结果是人才吸引战略可以利用的资源空间受到限制。这恰好验证了摩根索所说的为实现国家利益而出现的资源配置失衡现象。因为国家无法“以平等的力量动用其拥有资源去实现其所有需要的目标”。相反，它“必须尽可能地合理分配其稀缺的资源。这种合理分配的不可多得的条件是，对国家利益的必要性与不同要素之间的Zf0njppDmrVRkkiDQs0eO+GRhp5BpEn9d05QDytdSoY=差异有清楚的认识”。换句话说，“国家利益中的必然性要素都倾向于吞没其他的各种要素，以至于到头来，各种类型的目标，不管是实际的还是潜在的，都会以国家的生存作为其合理的理由”[22]（P977）。

从历史上看，自1924年美国国会设立移民限额制度以来，“家庭团聚”类移民所占比例甚大。在1924年移民法中，虽然国会在优先入境原则中只设立了家庭团聚和精于农业耕作技术的移民，但它并未明确两者的比例关系，因而在入境移民中，家庭团聚类移民处于绝对的主导性地位。到1952年，国会在修订移民法的时候，将优先入境原则中50%的限额用于家庭团聚条款之中。此后，它在颁布1965年移民法时将家庭团聚条款所占移民限额比例提升到74%，而在1990年移民法中的比例虽然略有下降，但仍保持在71%以上。相反，从1952年到1990年，包括技术人才在内的就业类移民的限额比例却处于下降状态，从50%下降到了20%，并且一直沿用至今。在这种条件下，还必须指出的是，国会在1965年移民法中增加了难民法条款，其占每年移民总限额的6%。一直到90年代冷战结束后，具有反共意识的难民法不再成为移民政策中的主要议题。这些都表明，在20世纪后半期，美国移民政策中的首要服务目标是美国公民和合法外侨的家庭团聚，而不是为满足美国经济发展需要的人才吸引战略。对此，著名的经济学家博雅斯（George J. Borjas）指出：“家庭团聚制度的弊端是：它生成的裙带关系不利于有技能的移民比例的提高。与注重于家庭团聚条款的移民政策相比，吸引人才的政策对于美国的经济发展将会产生巨大的推动作用。”2其他有识之士也对强调家庭团聚的政策提出批评。例如，美国参议院司法委员会特别委员会主席约翰·科宁（John Cornyn）在国会指出：“美国的大学、公司和政府机构为争夺人才，发动了一场全球性的战争。但从各方面看，我们的移民法规和政策却将我们置于竞争的不利地位……要保持我们在经济、技术和军事领域的优势，美国需要积极地为争夺全球的人才而竞争。”3为此，不少人提议改革移民政策，实施类似于加拿大的积分制，以便吸引更多的专业技术人才。但美国国会经过广泛的听证之后，最终未予采纳。因为加拿大的积分制过分强调申请者的专业技术、语言和文化素质，忽略了移民家庭分离背后潜在的社会问题。同时，它在操作上忽略了就业市场供求关系的作用，决定申请者能否入境的首要因素不是企业需求，而是申请者个人的就业技能。这就是说，该项制度的运作基本上游离于加拿大就业市场机制之外，许多移民入境后因学无所用而纷纷失业或陷入贫困。在2000—2005年入境的移民中，年收入处于贫困线以下的比例高达36%，其中亚洲移民达41%，东南亚移民高达51%。移民子女贫困率达到41%，但土生公民子女仅为18%。1

美国国会之所以重视家庭团聚条款，是因为它在实践上具有一种双重功用。（1）它可以在人道主义的光环下，促进美国公民与其外籍亲属的家庭团聚。“家庭重新团聚在一起，有益于美国社会和经济利益……促进了家庭成员的稳定、健康和生产力。”[23]（P31）这就是说，家庭作为社会的基本单位，其和谐与安定对于美国的社会安定具有十分重要的影响。通过家庭在物质和精神上提供的支持，移民可以避免给国家和社会增添不必要的负担。（2）从人才吸引的作用看，每年在家庭团聚条款下入境的专业技术移民数量，并不比“就业类”条款下入境的专业技术人才少。例如，在1965年以前，按照1952年移民法中的人才吸引条款入境的科学家和工程师比例达到10%，其余90%是以家庭团聚类移民和难民身份入境的。在1990年移民法实施后，每年在“就业类”条款下入境的技术类移民比例仅占1992—1993年入境移民的15%左右，此后到2002年才恢复到16%以上的比例，到历史最高的2005年，也不过22%。2这就是说，在家庭团聚条款下入境的移民不全是非熟练劳工。

与家庭团聚条款相似的还有难民法。如前所述，虽然难民移民美国的历史可溯至殖民地时代，但是，难民法的实施却主要是在冷战时期。它作为对美国外交战略的有效补充，在国际上彰显了美国自由与民主价值观。正如美国移民政策改革委员会在其报告中所言，它有利于“支持美国为保持其自由斗士的努力，促进美国社会上的自由精神”[23]（P32）。但在对外宣传美国核心价值观和政治道德范式的背后，美国政府并没有忘记在具体操作上优先安置那些经济条件优越或具有专业技术的科学家和工程师。例如，在1933—1941年纳粹德国疯狂迫害犹太人时，美国政府抬高了移民入境所必需的经济条件，要求申请者提供其在美国不需要政府救济的证明，否则会一概被拒之门外。然而，它却在流亡难民中挑选了1300多名科学家和工程师。1948年难民法实施后，美国打着安置欧洲无家可归的战争难民的旗号，在入境者中间至少有1/3是有大学学历的人才。1949年新中国成立后，美国再次以安置难民的名义，将3000多名中国学生截留在美国。与此同时，它通过在我国台湾和香港的反共宣传，从中国大陆接走了3000多名知识分子。1959年古巴革命胜利后，美国于1980年再次如法炮制，将古巴上层社会大部分精英安置在美国。1975年越南战争结束后的五年间，亲美的南越上层社会几乎全部迁移到美国。1991年美国以保护中国留学生的名义，向5万名中国学生发放了绿卡。种种事例表明，难民政策的实施成为美国巧取豪夺，掳掠他国人才的幌子。

显然，尽管美国移民政策中关于就业类、家庭团聚类和难民类移民限额分配比例各有规定，三者围绕有限的移民限额形成了一种相互竞争的关系，结果在一定程度上抑制了人才吸引战略所能获得的资源和应该产生的实践效果，但是，三项条款作为对立统一的矛盾共同体，彼此在服膺于不同含义的美国国家利益的前提下，又以不同的方式和程度服务于美国人才吸引战略的总体目标，因而它们属于一种相互补充的关系。

四、次国家利益的冲突及其抑制性作用

次国家利益（sub-national interest）是指国家利益形成之前，一个国家内部不同个人、群体、地域和行业协会的利益。在国家利益形成的过程中，每个利益群体都希望自己的利益能够在国家利益中得到最充分的表达，因而彼此都不同程度地存在着利益冲突，结果就会在决策过程中产生一种相互抑制和平衡的作用。

在美国人才吸引战略形成与发展的过程中，始终存在着一种或多种矛盾性的社会心态。一方面，美国企业界和少数民族等利益集团及其在国会的代表，主张实施开放性的人才引进政策，有利于确保美国在全球科技发展中的领先地位；另一方面，以美国工会和行业协会为代表的利益集团，从保护土生劳工利益的角度出发，要求限制或禁止外国技术人才进入美国，避免其就业后对美国劳工的就业、工资、工作条件和福利等产生不良影响。同时，他们还呼吁尽量减少对外籍技术劳工的依赖，通过正规学历教育或劳工培训，加强对本国人才的培养，从而使本土劳工资源得到充分利用。类似于这样截然不同的声音在平常状态下不绝于耳，在国会立法时期更为尖锐和激烈。例如，在1990年美国国会修改移民政策的辩论中，代表美国30多万名工程师的“电器、电子与计算机工程研究院”向国会呈文指出，自20世纪70年代初开始，纷至沓来的外籍工程师就业后，对劳工的工资水平产生了抑制性影响，甚至那些经验丰富的本土工程师的工资也“没有呈现出明显的增长”。美国国家研究院在其《外籍人和外籍工程师》的研究报告中也得出同样结论：自1985年以来大量外籍工程师的涌入，对本土妇女和少数民族进入工科专业领域就业产生了消极的影响。在国会众议院，一些议员认为，讨论中的议案以牺牲国家利益为代价，满足了企业主和农场主的利益。议案中没有任何条款保护本土劳工的工资福利、工作环境和外来移民人口增长后对美国生态环境的压力等，因而该议案“对美国的公众利益产生了消极的影响”[20]（P6774-6775）。在1999年美国国会酝酿增加H-1B劳工计划限额时，类似的声音再次出现。美国西北部的一名代表在国会作证时持坚决反对态度，因为“美国积聚了数量惊人的、年龄在40岁以上的、不再从事原有职业的计算机编程人员”1。无独有偶，美国工程协会人力委员会的代表在国会作证时指出，所谓美国信息产业技术劳工短缺的危机是一种虚张声势的宣传，是企业主不愿意提高工资水平的表现，或者说是因为他们对招聘工作岗位的技术要求不明确，才出现所谓信息产业劳动力短缺的现象。该组织通过对美国劳工统计局的数字分析后认为，“国内存在着几倍于需求的天才劳工”。此外，美国还有大量的稍加培训就能就业的技术劳工。[24]（P177）

对于社会上关注本土民众公共利益的诉求，美国国会并非置若罔闻。它在战后初期就认识到了保护美国就业市场公平竞争的必要性和重要性，并在立法上做了明确的规定。1952年移民法规定，如果劳工部长认定申请者入境就业后“会对就业的同类美国人的工资和工作条件产生消极影响，那么就禁止谋求到美国就业的外籍人入境”。然而，在实践上，由于美国驻外领事机构、国务院、劳工部和司法部之间协作不力，缺乏定期通报机制，保护美国就业市场的条款束之高阁，形同虚设。有鉴于此，国会在1965年移民法中规定，如果劳工部认为申请者入境后准备从事的职业是美国人不能或不愿意从事的职业，其就业后不会引起美国劳工的失业或工作条件的恶化，就可以允许其入境。2在1990年移民法之中，国会对这项制度的具体实施做了进一步的严格规定，要求企业在招聘劳工前，将岗位条件和应聘者要求等信息分别向当地工会组织和劳工部等部门通报，同时还必须在当地媒体上广而告之，说明待聘岗位的技术要求、待遇以及应聘条件等。如果企业完成上述程序后依然无人应聘，则可向美国劳工部递交准备雇佣外国劳工的申请，然后再代替被雇佣者申请永久移民的手续。对于有争议的招聘，司法部和劳工部应在企业提交证明文件后30日之内举行听证会，对于有违法情节的企业则严惩不贷。[20]（P6743-6745）1998年国会在增加H-1B计划年度限额的法律中，同样规定了雇佣外籍劳工的标准、条件和程序，要求雇主避免雇佣外籍劳工时造成本土劳工的解聘、工资水平下降或工作环境的恶化等问题。如果雇主在聘用劳工的过程中有误导性和欺诈性行为，将受到法律惩罚，并取消其雇佣H-1B劳工的资格。1

与上述议题性质相似的另一个关注焦点是：美国主流社会长期形成了一种共识——美国社会发展所需要的人才应立足于本土培养，外来人才的引进只是其有效补充。但是，人才引进与本土人才培养的连接点应把握在何种程度上，美国历届政府并不清楚。这一方面是因为人才培养的周期相对较长，应对市场需求的调节过程较慢；另一方面，经济形势及其影响下的就业市场供求关系的波动和需求结构变化等，需要最大限度的快捷反应。在这种背景下，从20世纪50年代起，人才吸引与本土培养的模糊结合，构成了战后美国人才战略资源开发中的重要内容。在这种思想的指导下，历届美国总统与国会两者并举，形成了以本土培养为主、引进为辅的战略决策。然而，到60年代末期，当美国社会和国会围绕外籍人才是否流失而议论纷纷的时候，加强本土人才培养的呼声再起。在当时美国国会举行的听证会上，不少代表都在建议美国政府加大培养力度，更多地培养本国的人才。然而，随着旅美留学生人数的增长，特别是其中研究生比例的提高，美国人的恐惧心理也随之加剧。他们认为，美国的研究生培养资源是一种零和游戏，外籍学生的增多意味着本土学生机会的减少，因而对本土学生产生了一种“排挤性效果”。对于少数民族和妇女学生而言，“这种排挤效果在一些名校之间最为强烈”2。美国劳工部长助理雷蒙德·尤纳尔德（Raymond J. Unalde）指出，由于劳动力市场内在运作机制在调控劳动力供求关系的环节中无法避免供求关系失衡问题，因而还需要通过引进外国技术劳工来实现供求关系的平衡，但是，过分依赖外国劳工也会产生负面影响，因为大批劳工的到来，增加了劳动力供给，会抑制工资的增长，对本土劳工的教育培训和学生学习理工科专业的积极性等，会产生一定的负面影响。因此，要解决技术和经济重构引起的生产技术失衡问题，美国政府的首要目标是，“把增加移民视为解决技术劳动力最后的而非首要的政策选择”。换言之，即使引进外籍技术劳工，也应该“与优先改善美国劳工技术的整体目标是一致的”3。

可是，当留学生决定回国或前往第三国就业的时候，美国人仍然处于一种矛盾心态中。他们担心外籍科技人才回国，或迁移到第三国，将自己在美国所学习的知识和经验，用于母国或第三国社会经济活动中，并与美国“在工商业高技术领域进行竞争”。[20]（P6724-6726）2008年，兰德公司在提交给美国国防部和国会的报告中指出，一旦外来移民或留美学生在美国工作多年后回国，或前往与美国处于竞争或敌对关系的国家工作，那将会给美国的经济发展和国家安全带来巨大的威胁。因此，“外来移民并非是从长远解决美国经济发展中技术劳动力短缺问题的答案。在一个富有竞争性的经济中，除了土生科学家和工程师以外，没有其他替代者”。报告中指出：“我们不能，而且也不应该如此地依赖于外国的人才，来填补教师、研究和工业领域的关键性岗位。”[25]（P81，87）

针对上述两类情况，美国国会都做出了相应规定。（1）美国政府在20世纪80年代就规定，凡与国防科技相关的敏感专业技术领域和工作岗位，除美国本土公民以外的外籍学生和技术人员不得申请。即使是那些已经被归化为美国公民的外来技术人才，如果在安全检查方面不符合条件，也不能上岗。可是，由于美国国防工业可以雇佣的劳动力资源十分有限，各专业中土生公民的比例基本上平均在60%左右，如果不适当放宽雇用条件和应聘范围，就会出现许多岗位因闲置而无谓浪费的问题。于是，美国工程师国际交换与迁移委员会等机构在给国会的报告中建议：“在被那些有选择的、相对不太敏感的国防工程专业领域聘用上岗之前，外国的和外国出生的并在外国有亲属的研究生，应该受到持续的严格筛选办法的考察。”1不言而喻，美国人担心的是，“随着经验丰富的劳工迁移到第三国，或者回国，他们携带的不仅仅是金融资本，而且还可能会带去一些技能和技术知识，而这些技能和技术知识可能会被用来对付研究这些技术的美国”[25]（P33）。即使那些在美国一直工作的学生也需要提防，因为“在美国劳动力中间，外国出生的科学家和工程师的扩张导致了更快的、更加广泛的美国技术发明流向外国，它们利用这些技术生产更新或更加廉价的产品，进而伤害到美国的企业；敏感技术和诀窍流向潜在的敌对国家后，它们就会用这些技术来反对美国……”[26]（Pxxii-xxiii）如果流失的技术属于最前沿的国防高科技，其对美国国家安全构成的威胁可能会更大。（2）为避免引进外籍人才而损害本土劳工的利益，美国国会在通过《1998年美国劳工竞争力与改善法》和《面向21世纪的竞争力法案》时规定，任何一位H-1B劳工，无论是首次应聘，还是延聘或更换雇主，每个环节都必须缴纳500美元的签证申请费。如果三个环节发生在同一位H-1B劳工身上，其雇主至少要交纳1500美元。按照这种方式计算，这项规定实施后，每一财政年度可以qOE4ZRnJLfiQSTWn+7Jf6A==带来4.5亿美元的收入。2这项规定的用意在于：（1）尽可能提高雇佣外籍劳工的成本，鼓励企业雇佣美国劳工。（2）利用H-1B劳工计划带动美国理工科专业人才的培养。因此，H-1B劳工计划实施后企业缴纳的外籍劳工签证申请费，将用于美国中学和大学鼓励学生学习理工科专业的奖学金，最高金额可达人均1万美元。到2005年底，各地雇佣H-1B劳工的企业主实际缴纳的费用达10亿美元以上，受益大学本科生达4万人，人均奖学金达1万美元。在为高中学生设立的53个项目中，受益教师3000多人，学生7.5万人，受训劳工8.2万人。3可见，通过雇佣外籍劳工带动本土劳工人才培养和劳工技术培训，是一件一箭双雕的事情。

以上史料表明，在人才吸引战略作为国家利益被转化为政府可以操作的政策时，它实际上是国内各种利益需求“‘有机组合后’的总体利益”表现，是一个必须包容不同地域、不同行业和不同利益集团的利益诉求过程。在此过程中，每个利益集团的利益诉求中都或多或少地兼容了部分国家利益，因而它们在获得最广泛支持的游说中，自觉与不自觉地“将自己的诉求与国家利益”联系在一起，并期望自己的利益在国家立法中得到最大化的表达。在这个意义上，国家利益是“不同地域性利益的妥协”，是“产生于相互竞争的地域性利益的博弈中，是一种大于任何一个特定的地域性利益，或者是其总和”。正因为如此，“在所有被关注的利益中，这种在妥协中形成的国家利益有很多并非令人满意”[22]（P974）。但是，作为追求国家利益载体的国家政策，“国家利益表示的是一种政策方向，以示与其他可选的政策区别”。作为一种旨在促进国家而非个人或次国家群体利益的政策，“它所强调的是将其他利益置于国家利益之下”4。表现在人才吸引战略与政策上，就是当美国国会注重本土劳工利益、就业市场运作秩序和美国人才培养等核心利益的时候，它也从另一方面限制并明确了人才吸引战略在美国人才资源开发总体战略中的补充性地位。在这种前提下，今后美国人才吸引战略可能还会因为美国国家利益的调整而出现波动，但是，美国作为一个依靠外来移民及其后裔建设和发展起来的国家，其接纳外来移民，吸纳外国有用之才的政策还会持续。

结 语

综上所述，在美国移民政策中，特别是在美国人才吸引战略形成和发展过程中：（1）“国家利益始终处于动态形成与调整过程之中。”[27]（P160-161）它经历了从冷战时期以服务于美国对外战略为最高目标向90年代以服务于美国经济高速繁荣发展需要为最高目标的转变。不同时期的政策主旨差异导致了人才吸引战略作为国家利益受到重视程度的不同。在冷战时期它居于次要地位，服从于冷战时期美国外交上保护国家安全的需要；而到冷战结束后，满足国内经济发展需要这一战略目标才上升到首要位置。（2）无论是在冷战时期，还是在之后的20多年间，移民政策作为人才吸引战略和追求国家利益的载体，其战略目标并非是单一的，而是具有多重性的含义。国会制定的关于就业类、家庭团聚类和难民类条款都有各自的社会功用。它们作为服膺于美国国家利益总体目标之下的组成部分，处于一种既竞争又相互补充的对立统一状态中，它们在实践上发挥各自被赋予的作用同时，都在不同程度上通过殊途同归的方式为美国吸引了大量专业技术人才。（3）在美国人才吸引战略和政策实施的过程中，不同的利益集团都在最大限度地追求自己的利益。这意味着国家利益作为不同地域、行业和群体的利益的载体，始终存在内在的甚至是固有的利益冲突，其结果必然是导致各方在国家利益政策上的妥协。受到影响的美国人才吸引战略则被定位在一种对美国人才资源有效补充的战略层面上。这是我们理解和认识美国人才吸引战略发展的基本前提。

参 考 文 献

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[责任编辑 王雪萍]