由“经济建设型”向“公共服务型”政府模式的转型

摘 要：地方政府间招商引资竞争是经济建设型政府模式下的典型现象，但近年来我国的恶性招商引资竞争对基本公共服务支出产生“挤出效应”，导致居民整体福利水平下降，因此有必要对招商引资竞争行为进行有效引导和规范，并逐步向公共服务型政府模式转型。通过1999—2009年间中国29个省份面板数据的回归分析，对财政分权体制下地方政府间招商引资竞争的效应进行实证检验，进而提出针对当前我国政府模式转型的相关对策建议。

关键词：经济建设型政府；公共服务型政府；政府模式；招商引资竞争

作者简介：张恒龙，男，经济学博士，上海大学经济学院副教授，从事公共经济与组织管理研究；秦鹏亮，男，中信银行上海分行助理研究员，从事产业经济研究。

中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）04-0060-08

引 言

在中国改革开放30多年中，外商直接投资推动了国民经济的长期高速增长，有效缓解了经济起飞阶段资金不足的矛盾，为扩大出口，提高就业水平，增加人民收入发挥了重要作用。为此，中央政府先后出台一系列优惠政策以吸引外商对华投资，各地方政府为促进本地区经济发展也展开了大规模的招商引资竞争，一种经济建设型政府模式逐步形成。在这样的政府管理模式下，政府职能的重心是发展经济，通过建立和改善地方基础设施和投资环境，达到追求经济效益的政策目标。然而，应当看到，经济建设型政府管理模式也带来了诸多负面影响，比如社会事业发展长期滞后于经济发展，使得居民的整体福利水平并未得到有效提高。就招商引资而言，随着中国经济逐步走向工业化进程的中后期阶段，经济社会结构面临着战略转型，从吸引外资的规模、产业内容以及优惠政策安排上，都将发生实质性变化，以牺牲地区资源及经济福利来换取经济增长的低水平的招商引资模式，显然已经不能适应经济发展的新形势，这就要求政府在经济和社会事务管理中所扮演的角色发生转变，强化政府社会管理和公共服务职能，实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，正成为政府职能改革的重要方向。因此，本文在对地方政府间招商引资竞争进行文献综述的基础上，通过分析地方政府之间招商引资竞争的现状，采用各省份统计数据，利用面板回归模型对地方政府间招商引资的竞争行为进行实证检验，并提出我国政府模式转型的相关政策建议。

一、文献综述

国内外学术界对地方政府间招商引资竞争的研究主要集中在其对社会整体福利的影响上，其中国外学者的研究成果较为丰硕。如Tiebout（1956）在若干假设的基础上，首次提出均衡情形下的地方财政竞争会达到社会整体福利最大化[1]；West和Wong（1995）对发展中国家的实证研究结果表明，地方财政竞争会导致配置在卫生和教育的公共支出减少，特别是贫困地区居民的福利状况明显恶化[2]；Oates和Schwab（1998）扩展了Cumberland（1979）提出的地方环境质量标准竞争模型，同时考虑地区间税收竞争和环境标准竞争，结果发现地区竞争并不一定会导致环境恶化和公共服务的次优供给[3]；Barros（2000）的研究结果表明，地方政府间的招商引资竞争可能会改善FDI的配置效率，而且这种效率提高所带来的收益可能会超过补贴所造成的损失，从而补贴战会使社会总福利得到提高[4]；Wei（2000）构建了一个简单的二期（Two-Period）模型分析外资流入各国（地区）的构成变化同各国（地区）政府间吸引FDI竞争之间的关系，指出金融和财政激励只是一般的激励措施，在FDI的竞争中不是特别有效，而且还会造成诸如市场扭曲等问题，所以通过财政和金融激励措施来竞争FDI是不能持久的[5]；Ljungwall和Linde-Rahr（2005）以1987—1998年中国分省面板数据为样本的研究结果显示，经济落后的地区更倾向于以牺牲环境为代价来吸引更多的FDI，因为发达地区对外资的依赖程度相较欠发达地区而言要小。[6]

国内学者对地方政府间招商引资竞争的研究主要是在西方财政竞争理论的基础上，结合我国实际情况所做的分析，但此类文献并不多。典型文献如周业安（2003）指出，由于存在垂直化行政管理框架和资源流动性的限制，地方政府之间围绕经济资源而展开的竞争并不必然带来经济的良性增长[7]；乔宝云等（2005）以小学义务教育为切入点，重新验证了地区间财政竞争对社会福利的影响结果和机制，他指出在财政资源有限的约束条件下，地方政府间的招商引资竞争造成对教育经费的挤占[8]；张恒龙等（2006）的计量结果也表明，实行分税制以来，我国地方政府间的招商引资竞争导致地方公共支出结构扭曲，居民整体福利水平下降。[9]而杨瑞龙（2002）[10]、张五常（2008）[11]等人却认为，这种招商引资竞争与市场经济条件下企业间竞争的原理相似，因此能够促进社会的整体福利水平。

通过以上文献回顾我们发现，国内外学者对地方政府间招商引资竞争的效应所进行的研究并未形成统一结论，这主要是由我国与西方联邦制国家的国情及社会制度的差异所造成的。根据财政联邦主义的传统观点，地方政府间的财政竞争有助于提高政府公共支出效率，从而提高居民福利水平，但我国中央集权制的政体、以GDP为指标的官员政绩考核机制以及人口流动受到严格限制的现实国情，使得西方财政联邦主义理论在我国的适用性大打折扣。因此，地方政府间围绕招商引资而展开的财政竞争究竟效果如何，取决于具体国家的具体制度环境，难以统一而论。

二、我国地方政府间招商引资竞争的现状

长期以来，资本都是影响中国经济发展的最主要因素，外资的流入不仅会为我国带来投资设厂等实体经济现象，促进经济增长，解决社会就业问题，也会为我国带来先进的技术、管理理念、工艺流程等无形资产，进而也会对经济增长产生巨大的推动作用。基于此，在改革开放以来的经济建设型政府模式下，国家陆续出台了一系列优惠政策以吸引FDI，并逐步下放权力，鼓励地方政府结合当地实际情况来吸引FDI。尤其是在实行财政分权后，地方财政利益日益凸显，利益主体地位不断增强，在经济利益最大化的驱动和以GDP指标作为官员政绩考核机制的背景下，各地方政府竞相采取一系列财政激励手段来展开对FDI的激烈争夺，地方政府间的招商引资竞争于是应运而生。

在招商引资竞争的初期，国际资本的流入确实带来了当地经济的增长和居民福利的改善，且这种竞争机制的引入也的确提高了地方政府吸引外资的效率。然而，近年来我国地方政府间对FDI的争夺却几乎进入白热化状态，一些地方政府为吸引FDI落户本辖区甚至采取不计后果的财政竞争手段。这些竞争手段通常可分为两类：一类是以税收优惠、土地价格优惠为主的财政收入竞争；另一类则是以改善政府公共支出结构从而创造良好的投资环境为主的财政支出竞争。其中，在招商引资竞争的初期，地方政府最常使用的优惠政策是税收优惠，这主要通过减免企业所得税进行，但在具体优惠政策的制定上则是花样百出：一些地方政府先是按照国家规定对外资企业实施“两免三减半”（即新建外资企业两年内免税，后三年半税）的税收优惠，之后便突破这一最低优惠政策底线，开始实行“五免五减半”的税收优惠，有的甚至给出了“十免十减半”的税收优惠[12]；还有一些地方政府先是对外资企业征收相应规定的企业所得税，再根据原先的协议，以财政奖励或补贴的名义返还给相应企业；甚至还有些地方政府将高新技术企业、新办第三产业企业、劳动就业服务企业、社会福利企业等招牌盲目扣在一些普通外资企业头上，使之能够享受国家规定的企业所得税优惠政策，等等。配合地方政府税收优惠的是各种名目的土地价格优惠。虽然国家已明令禁止非法压低地价招商，但一些地方政府为吸引投资，不惜以低于成本的价格甚至无偿出让工业用地，这种做法实际上扭曲了土地的应有价值，使土地整体性“贬值”，既造成国有资产流失，也损失了地方财政收入，使所在辖区内居民的利益受到损害。随着税收优惠和土地价格优惠手段的普及，以及FDI对投资环境要求的提高，近年来我国地方政府间的招商引资竞争已越来越偏向于通过改善政府公共支出结构来吸引外资。

如此种种的恶性招商引资竞争带来了一系列严重后果，如生态环境恶化、基础设施重复建设、地区市场人为分割、权力寻租盛行、社会公共服务缺失等。其中，社会公共服务缺失已成为构建和谐社会的重要障碍。这种招商引资竞争会导致社会公共服务缺失，主要产生两个方面的“挤出效应”：一是直接效应，招商引资竞争会激励各地方政府将有限的财政资源优先投入能够改善投资环境的生产性基础设施中，如道路、桥梁、电力、港口、机场等，而挤占了对教育、医疗卫生、社会保障等基本公共事业的投入；二是间接效应，各种优惠政策的实施也可能导致地方政府尤其是中西部地方政府的财政收入缩水，从而间接压缩地方政府对基本公共事业的财政投入。虽然这些具有生产性质的公共产品同样能够改善居民生活环境，提高居民福利水平，但教育、医疗卫生、社会保障等公共服务仍然是与居民最密切相关的事业，它们的投入被挤占，将直接导致居民福利受损，因此居民的整体福利水平可能会下降。为检验我们的判断，有必要对我国地方政府间招商引资竞争的效应进行实证分析。

三、我国地方政府间招商引资竞争的经验分析

（一）模型建立、数据选取及变量解释

本部分内容将使用1999—2009年我国29个省份（不包括西藏自治区，重庆市数据并入四川省）的面板数据来分析我国地方政府间招商引资竞争的效应。数据主要来源于《中国统计年鉴》（2000—2010年）及相关年份的《中国财政年鉴》、《中国对外经济统计年鉴》、《新中国五十年统计资料汇编》。在《中国统计年鉴》数据与各专业统计年鉴不一致的情况下，以上述专业统计年鉴为准。由于《中国统计年鉴》在2003年后的FDI数据并无分地区的汇总统计，所以此处的计量数据采用“全社会固定资产吸引外商投资”这一指标来考察各地区的引资规模。另外，本文采用的是FDI实际使用金额而非合同利用金额，因为它反映了投入到各省的实际FDI。本文所构建的计量模型如下：

（1）

其中，下标i和t分别代表第i个省份和第t年。FDI作为被解释变量，表示当年流入各省固定投资中实际使用的外资数量。解释变量PGDPt-1表示人均国内生产总值，采用滞后一期反映该省前一年的经济发展水平；TAX表示地区财政收入占GDP的比重；WAGE表示职工平均工资水平，反映劳动力成本及其素17f855bdc3282ea35f5261ec234966a8质的高低；OPEN表示当年该地区外商直接投资企业货物的贸易进出口总额，反映该地区的对外开放程度；C表示基础设施建设水平指数，反映当地基建的规模水平和质量；L表示公共服务建设水平指数，反映当地公共服务的政府投入规模和质量；H表示卫生服务水平指数，反映当地卫生服务的政府投入规模和质量；E表示教育服务水平指数，反映当地基础教育服务的政府投入规模和质量。

（二）计量结果及分析

对于面板数据的回归分析，此处采用个体固定效应模型。为消除截面异方差的影响，对方程（1）进行广义最小二乘估计，估计出FDI和各影响因素的参数。根据计量结果，该模型对大部分地区的解释力都较强，且对东部、西部和中部地区的解释效果依次递减。1下面我们对统计结果的经济学含义进行分析：

1. 人均国内生产总值的影响：回归后的各省市人均GDP对FDI的分布具有显著正向影响，表明地区市场规模和经济发达程度是决定FDI流入的重要变量。其中，弹性最大的是西部地区，说明西部地区的经济发展程度已成为吸引外资的一个硬性条件。要想吸引更多的外资流入，西部地区必须进一步加强自身经济实力。

2. 税收竞争的影响：回归结果表明，税收竞争对全国范围内FDI流入的影响呈负向，这主要是因为西部地区的税收优惠政策对外资有着较强吸引力，而在中东部地区的影响并不显著。由于西部地区的招商引资较中东部地区起步晚，投资环境也不如东部地区，相关的政策体制仍处于不成熟阶段，所以对外资的吸引还是主要依靠税收减免等优惠政策，给予外商的税收优惠幅度往往超过发达地区。相对而言，东部地区的引资工作已经较为完善，早已脱离了早期单一的税收竞争手段，在当下转而采取一系列政策组合来避免引资过程中税基的大量流失，且对资本的质量也有所要求，更青睐于优质、技术含量高的资本流入。中部地区的税收与资本流入也呈负相关关系，但税收优惠对吸引FDI的效果并不明显。

3. 劳动力成本的影响：一般分析都认为中国吸引FDI的一个重要原因是拥有大量廉价而素质相对较高的劳动力供给，但回归结果却显示，劳动力成本的高低与资本流入量之间全部呈正向关系，这与一般的理论分析相悖。我们认为可能有三方面的原因：首先，工资水平的高低已不再单纯反映劳动力成本的高低，也包含了人均受教育程度等衡量人力资本和其他一些涉及劳动力质量的因素，而高质量的劳动力是吸引FDI落户的重要因素，所以高素质的劳动力对外资的吸引抵消并超过了廉价劳动者对其的吸引，使得人均工资水平和外资的流入呈正向关系；其次，中国长期以来的廉价劳动力市场和“议价权”的被剥夺造成了劳动报酬占GDP的比重持续下降，由于工资支出占总成本的比重太低，远远没有税收优惠和土地价格优惠等相关财政竞争手段来得有吸引力，导致企业在选择资本流向时很少会考虑劳动力成本的影响；最后，这或许还意味着我国廉价劳动力对FDI的吸引力正在逐步丧失，近年来相当数量的外资企业撤离我国并投向印度、印度尼西亚等发展中国家就是一个很好的例证。

4. 地区开放程度的影响：各地区开放程度与吸引FDI全部呈正向关系。东部地区一直属于外向型经济，随着与国际市场交流融合的进一步加深以及经济开放所带来的国际竞争压力增大，其对FDI的吸引力开始削弱；相反，中西部地区近年来开始加快步伐紧跟东部地区，对外开放程度不断提高，FDI的流入量也在不断增加。因此，总的来说，FDI对投资地点的选择很看重当地的对外开放水平，加快对外开放将有助于吸引FDI。

5. 基础设施建设投入的影响：回归结果表明全国范围内的基础设施水平C对吸引FDI具有积极影响，但令人意外的是，西部地区基础设施建设对FDI的净流入影响是负向的。由于本文考察基础设施所采用的是交通建设指标，因此我们认为造成这种结果的主要原因可能是：某地区对FDI的吸引力取决于交通条件改善所节约的运输成本在地区内部与地区间的分布状况，而并非单纯取决于交通基础设施建设的投入；另外，基础设施建设往往需要一定的时间周期才能发挥出其对资本吸引的效应，因此短期效果并不显著。

6. 公共服务和卫生支出水平的影响：回归结果显示，政府招商引资的背后是以公共服务水平下降和卫生支出规模压缩为代价的。这两个变量都与资本流入量呈负相关，特别是卫生支出的效应更为明显。从国际比较来看，2007年我国医疗支出占GDP的比重仅为4.3%，低于9.7%的世界平均水平，甚至低于5.1%的低收入国家水平。1从国内地域角度看，中西部的情况较东部而言更为严重，因为中西部相对东部来说经济较为落后，地方税基较少，所以税收优惠对财政支出的影响更为明显：一方面，为吸引FDI，地方政府把有限的财政资源用在有利于改善投资环境的基础设施建设中，挤占了公共服务和卫生支出；另一方面，减税政策严重侵蚀了政府的税基，使政府财政收入减少，从而间接压缩了地方对公共服务的支出。此外，由于我国不具备联邦制国家的“用脚投票”机制，财政竞争对地方政府提供公共服务的激励作用难以得到充分体现，经济落后地区的政府由于受限于财力而忽视当地居民对卫生、市政等公共服务的需求，使得贫困地区居民的福利损失比经济发达地区更大。

7. 教育支出水平的影响：除东部地区呈正相关以外，中西部和全国范围内都呈负相关，可见“科教兴国”战略在全国范围内并未达到预期效果。地方政府在以GDP增长为首要任务的前提下，教育支出被严重挤占。以教育经费支出占GDP的比重为例，2007年我国的这一指标仅为2.68%，不但低于世界4.53%的平均水平，也低于低收入国家3.09%的平均水平。2尤其是在我国的一些经济落后地区，义务教育实施和经费投入状况堪忧。相比中西部地区而言，东部地区已初步意识到“人才战略”在地区经济发展中的重要作用，在教育经费投入、师资队伍培养、教育设施配备以及教育水平提高等方面都走在全国前列，而且这种教育和人才优势也的确对其吸引外资起到了重要作用。因此，中西部地区应将注意力更多地放到教育事业的投入上，通过改善经济软环境来吸引人才落户和避免当地人才流出，以此推动地区经济的发展。

综合上述实证结果来看，我国地方政府财政支出对FDI的吸引偏好要强于对教育、医疗卫生等公共事业方面的支出偏好，政府公共支出结构发生扭曲，招商引资竞争的“挤出效应”确实存在；而且，招商引资竞争对于我国中西部地区政府支出结构的影响要大于东部地区，因此中西部地区的社会福利损失会更大。从该意义上讲，在财政分权和GDP竞赛的激励下，FDI所扮演的角色就相当于Tiebout（1956）的分权治理模型中可以“用脚投票”的选民。

近年来我国建设公共服务型政府的成效如何呢？虽然改革开放以来国家财政用于经济建设支出的比重有了较大幅度下降，从1978年的64.1%下降到2006年的26.6%，但其所占比重与大部分市场经济国家相比仍然过高；与此同时，社会文教支出所占比重却没有急剧提高，尤其是近20年来基本处于停滞状态，仅从1990年的23.9%提高到2006年的26.8%，这根本就难以适应人民群众对公共服务需求全面、快速增长的要求，基本公共服务的供求矛盾日益突出。因此，建设公共服务型政府的任务依然任重而道远。

我们知道，成熟市场经济条件下政府的四项基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，我国公共服务型政府建设的目标也应如此，即政府更加注重社会管理和公共服务职能，对经济则进行适度的调节，仅担当“守夜人”的角色。然而，考虑到我国的现实国情，现阶段在建设公共服务型政府的过程中，又不宜完全放弃经济建设的职能。之所以如此，是因为作为发展中国家，当前我国的主要任务仍然是发展经济和改善民生，如果政府霎时完全放弃其经济建设职能，我国的经济发展势必会受到影响，政府也就无法有足够的财政资源用于社会公共服务建设。

我们认为，现阶段我国政府职能转型应走一条经济建设职能不断压缩和公共服务职能不断扩大的路子，即在继续保持经济建设职能的同时，更多地向社会管理和公共服务职能偏重，短期内政府模式仍将处于“经济建设型”与“公共服务型”兼具阶段，但最终将逐步过渡到“公共服务型”阶段。应当强调的是，保持经济建设职能并不意味着对当前我国地方政府间的恶性招商引资竞争采取默认态度，而应积极借鉴国外地方政府间招商引资竞争的成功经验，并在结合我国具体国情的前提下，探索能够适应公共服务型政府模式的招商引资战略。

四、我国政府模式转型的政策性建议

当前，在我国政府模式由“经济建设型”向“公共服务型”转型的大趋势下，必须一方面制定出规范地方政府间招商引资竞争的合理框架，另一方面还要不断完善公共财政体制，促进公共服务型政府的建设。

（一）建立多层次、全方位的良性竞争模式

上文计量结果表明，单纯依赖税收优惠政策吸引FDI会对地区经济的发展产生不小的负面影响，因此各地方政府必须着眼于其他因素，从优化投资环境和地区经济基础等角度来加大对FDI的吸引力，使经济保持可持续发展。

首先，要提高地区对外经济开放水平。根据前文的计量结果分析，地区对外开放程度对吸引外资具有正向的推动作用。在当前经济全球化的大背景下，应该进一步扩大中西部地区的对外开放程度，这不但有利于地区内经济的增长，也有利于平衡FDI在地区之间的分布以及缓解政府间掠夺经济资本的竞争。

其次，要增加教育投入，培养人力资本。FDI在经过以劳动密集型产业为主的投资阶段后，开始逐步转向对技术要求比较高的领域，这就意味着对高素质人才需求的提高。因此，地方政府与其着眼于采取税收优惠政策吸引外资，不如加强本地区的教育建设，大力发展基础教育和职业培训，培养高技术人才，以丰富的人力资本吸引外商投资。在引入资本的同时，高技术人才还可以发挥主观能动性，学习先进的经营管理理念和技术，并将其运用到实际工作中，为地区技术进步和经济发展提供扎实的人力资本基础。

最后，还要提升政府吸引FDI的服务职能。FDI流动是市场经济下的一种行为，良好的投资环境对FDI的流入有着重要影响。因此，地方政府不应当只通过加大辖区基础设施建设来改善投资环境，更要努力转变政府职能，大力改善吸引投资的软环境。比如提高政府办事效率和服务水平，简化外资落户手续；制定与国际规范同步接轨的相关法律法规，逐步实现市场秩序的融合统一；逐渐消除区域内阻碍产品和生产要素自由流动的一切障碍，取缔以行政区域为界的任何歧视性行为，达到改善区域投资和经营环境，保护各类市场主体公平竞争和平等合作的最终目标。

（二）建立科学的地方官员政绩考核体系

地方官员政绩考核制度的转变，不仅是考核指标的变化，更重要的是评价体制的改革。应按照科学发展观的要求，建立一个重视地区绿色GDP增长，淡化排名，将经济考核与社会责任考核相结合的地方官员综合考核体系。其中，不仅包括对地区经济增长水平的量化考核，也应包括对资源可持续利用、生态环境、公共教育、医疗卫生、就业和社会保障水平等指标的考核；不仅包括对当下社会经济水平的考核，更应包括对社会稳定和经济长期发展潜力的考核；不仅包括对经济总量的考评，也要从微观角度对人口、就业和人民幸福指数等指标进行量化考核。另外，从长期来看，只有将对地方政府官员考核的权利真正落实到辖区内居民的手中，才是治本之策，这样政府所有决策和政策的出发点都将是以人为本，把满足群众需要作为对待问题的原则方针，彻底改变“以经济发展论政绩，以招商引资论成败”的传统政绩观，使广大人民群众从地区经济发展中获得更多实惠。

（三）建立地方政府招商引资竞争的约束机制

与市场经济中的竞争相似，地方政府间财政竞争的核心也在于如何通过市场机制的正常运作来达到社会资源的有效利用，但中央对地方政府竞争管制机制的缺失却导致地方政府竞争中的权力滥用、寻租和恶性竞争现象层出不穷。因此，在坚持竞争优先理念的前提下，中央政府应充分发挥宏观调控的作用，建立相应的地方政府竞争管制机制，对地方政府间的招商引资竞争进行有效引导和规范，将其控制在合理范围内，避免国内横向财政竞争的过度发展。

这种竞争管制机制的建立应由中央领导，以“增长和协调相统一”的方针来确保地方政府间的高效和有序竞争。首先，改革现行中央与地方政府间的委托—代理机制，控制地方财政竞争成本，使地方政府的发展目标与中央政府协调经济发展的总体目标相一致；其次，中央政府应着力硬化经济转型期的制度环境约束，加强对地方政府的监管力度，保证地方政府招商引资竞争的公平性，以此纠正区域经济差距过大和局部恶性竞争的情况，对于经济水平差距较大的不同地区，中央政府应区别对待而采取不同的管制措施，给予落后地区相应的优惠扶持政策；最后，还必须构建一个规范和协调国内横向财政竞争模式的法制框架，使得政府的一切财政竞争行为都必须在制度框架内进行，对从事恶性财政竞争的地方政府行为进行惩戒，避免横向财政竞争趋向过度而影响到整个国家经济的发展和中央政府的宏观调控能力。

（四）完善公共财政体制，提高政府公共服务供给能力

构建公共服务型政府的首要任务应该是完善公共财政体制，强化政府的社会管理和公共服务职能，构建一个惠及全民的基本公共服务体系。

首先，政府要积极培养财源，培育财政收入新的增长点，提高政府公共服务供给的能力和水平；同时，要深化财政体制改革，理顺各级政府之间的财政分配关系，形成财权、财力与事权相匹配的财政体制，使地方政府尤其是基层政府有足够的财力用于公共服务的供给。其次，调整和优化政府公共支出结构，加快由生产投资型财政向公共服务型财政的转变。要继续降低财政支出中用于经济建设的比重，逐步缩小政府基本建设支出的规模，使财政资金更多地向教育、医疗卫生、就业和社会保障等社会性公共服务领域倾斜，不断满足人民群众日益增长的公共需求。最后，政府在提供公共服务的过程中，也要按照基本公共服务均等化的要求，重点加大对农村地区、落后地区、边疆地区、少数民族地区基本公共服务的投入力度，逐步缩小区域、城乡及不同社会阶层之间基本公共服务的差距，最终实现均等化。

（五）政府与市场相结合，提供有效公共服务

由于“市场失灵”的存在，政府成为公共产品和公共服务的主要提供者，它提供了许多企业和民间组织不愿或不能有效提供的公共产品和公共服务。然而，政府却不一定是公共产品和公共服务的唯一提供者，由政府来包揽一切公共产品和公共服务，既不现实也不可取。因此，在坚持政府主导地位的前提下，可以把市场竞争机制引入到公共服务领域，调动社会各方力量共同参与公共服务的供给，以有限的公共服务市场化作为对“政府失灵”的补充。在这里需要区分经济性公共服务和社会性公共服务，对于教育、医疗卫生、社会保障等社会性公共服务，应由政府进行提供，以弥补市场失灵，当前由于公共服务职能的缺失，一些地方政府反而将这些公共事业推向市场，进一步加剧了公共产品供给中的市场失灵，这一点值得反思；在基础设施建设等经济性公共服务的供给方面，应打破行政垄断和国有垄断，让各类企业都积极参与进来，通过竞争手段决定该类公共服务的供给主体。

总之，在强化政府社会管理和公共服务职能的同时，也要合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转变到提供基本公共产品和有效公共服务上来，不断压缩经济建设的职能，使政府逐步减少乃至最终彻底退出竞争性的投资领域，实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转型。也只有实现政府模式的转型，才能一方面优化投资环境，吸引更多高质量的外资进入，促进经济发展；另一方面又能为居民提供基本的社会性公共服务，满足不断扩大的社会需求，提高社会整体福利水平。

参 考 文 献

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[责任编辑 国胜铁]