从机构改革看行政体制改革

是政府的一次自我救赎

国务院第六次机构改革已尘埃落定。正如国务院机构改革和职能转变方案的名称所示，这次机构改革的重点是围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革。这是它同以往几次改革的最大不同。

改革开放以来，国务院一共进行了六轮机构改革。但几次改革均未达到预期目标。

这几次机构改革为本次改革提供了经验和教训。总的来看，本次机构改革和职能转换相对以往有三个明显特点：一是深入推进政企分开、政事分开、政社分开，加快完善社会主义市场经济体制，从体制机制上加强社会建设，保障和改善民生。二是把职能转变放在更加突出位置，强调以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管，努力做到不该管的不管不干预，该管的切实管住管好。三是坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，注重改革的连续性、系统性和前瞻性。抓住重点问题，既巩固以往改革成果，又着力破解重大难题。对条件成熟、形成共识的就先推进，对条件尚不成熟、还需要研究探索的，在进一步创造条件、累积共识后，适时加以推进。

在上述三点中，需要强调的是第二点。其中，特别值得一提的是向市场、社会和地方放权。如果说，职能转变是此次改革的最大特点，那么，简政放权则是职能转变的最大亮点。

本次国务院机构改革在这方面有所突破，在推进机构调整的同时，着眼于权力的下放：向市场放权，该归市场的逐步归市场；向社会放权，更好的发挥社会组织在社会发展中的作用；向地方放权，着力解决国务院部门管得过多过细问题。向市场放权如减少投资项目审批，减少生产经营活动审批事项，减少资质资格许可，减少行政事业性收费，这“四个减少”使向市场放权的做法具体化，有利于市场的活跃，促进创业。向社会放权如降低四类社会团体登记门槛。中国对各类社会组织向来控制得很严，门槛很高，只有降低门槛，才能加快公益类、科技类、社会服务类等各种公益组织的发展，从而有益于社会的自我管理。

机构改革最难的是自我削权，本次国务院机构改革同简政放权和职能转变紧密结合、同步推进，难能可贵。

公共服务型政府的建立与职能转变

中国的各级政府本质上还是一个经济建设型政府，这在地方表现尤甚。尽管我们早已明确将政府的职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”，然政府实际上是以一个公司化的角色参与乃至主导经济建设，成为和企业一样的另一个市场主体。例如，从各地方政府来看，其机构设置中经济类机构占比过高。有学者统计，省一级政府经济类机构占总机构的比例一般在35%以上，地市和县市级政府中一般在40%以上，有的多达50%；而社会管理和公共服务类机构比例在省级是25%左右，地市级是23%左右，县一级则是20%左右，两者严重不对称。再就是不当设置和计划经济色彩太重。

政府公司化原因当然很多，且在改革初期确有必要，但时至今日，政府公司化泛滥的结果，不但挤压民营经济的发展，也使得政府本应提供的公共服务严重匮乏，滞迟社会发展。中国社会目前发生的各类社会矛盾，乃至经济发展的质量不高，都与政府所扮演的角色及职能过于注重经济建设有着直接的关系。

按照公共管理的基本理论，政府存在的理由和基本职能是进行规制和提供公共服务。如果一个政府不能创造有效的司法环境以提供社会公平和正义；不能通过对市场进行强有力的管制，提供优质的环境、水源、安全的食品、便利的公共交通和优质的教育；不能通过税收等财政手段有效进行转移支付，消除地区和收入差别；如果中央政府的政令不能在地方被有效贯彻和执行，这样的政府就很难称得上是一个公共服务型政府，也很难称得上是一个有效率的政府。

我们当前恰恰就是这样。客观来看，最近几年来，政府加大了对公共产品和公共服务的提供力度，初步建立起了覆盖全社会的社会保障体系；政府也在强调努力转变发展方式；另外，在公开和透明性方面，政府也取得了一定进步。然而，我们亦须承认，由于历史欠账太多，加之政府公共服务的供给严重不足，大多数人只能享受低水平的公共服务；由于各级政府过深地卷入市场，经济发展方式的转变也变得更难。

目前，多数民众在教育、医疗、住房保障、劳动就业、社会保险、公共文化等方面所能得到的公共服务有限，导致他们不得不用大部分劳动所得，去应付这类开支。要减少民众此类支出，政府就必须补上这块短板，加大公共产品的提供力度。这就需要我们按照公共服务型政府的要求，重新设置政府机构。

客观地说，从1998年机构改革后，政府机构的设置基本趋势是经济管理部门减少，市场监管部门增加，社会服务部门得到加强。但近年来政府对经济的直接干预之所以又回潮，一个背景就是金融危机的爆发。

政府应逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场和社会去调节，侧重做好宏观规划、政策制定、公共服务及监督管理工作，为社会创造一个好的发展环境。

当然，对政府的职能转变，我们也不能狭隘理解。政府固然不是越大越好，但也不是越少越好，尤其在面临繁重公共服务需求的当下。职能转变的正确含义是，政府要管自己该管的，并把自己该做的事情做好，不该管的，则要把它转移出去，在这个基础上，再看这个职能应由哪个部门去行使。

具体来说，为使政府部门更符合市场经济宏观管理和公共服务的角色定位要求，职能转变在当下有四个方面的含义：

一是政府部门应回归自身，各司其职，各负其责。现在很多政府部门做了许多与自己本职工作无关的事情，这不但浪费资源，也势必会影响它原本的管理事务和应提供的服务，导致本职工作反而做不好；并且职能外溢，也易造成部门扩权和部门之间的互相扯皮。

二是政府整体上应减少经济建设职能，增强公共服务职责。政府理应把职能更多地往公共服务转变，为民众提供更多更好的公共产品，重点是解决收入差距拉大、城乡差距严重、公共安全、社会福利等突出问题。

三是政府应减少对经济的直接干预，变社会管理为社会治理。政府部门必须逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场社会调节，还权于市场和社会，大力发展社会组织。

四是政府也须依法行政。权力总是天然具有扩张性的，改革后的政府部门如果不受法律的制约，它造成的危害势必会比原来更大，更严重。所以，需要对大部制改革更多强调守法的重要性，政府须严格按照法律的规范从事管理和服务。

上述四点应成为政府下一步机构改革和职能改革的重点和方向。

厘清政府边界，破除部门利益

中国改革以来，经济已经连续30多年处于接近2位数的增长，这在世界发展史上是少有的，由此确也给政府增强了合法性。因为尽管在这一过程中，伴随着贫富差距的扩大，可谁也无法否认，从绝对意义上讲，几乎所有的中国人，其福利都比改革前有本质的改善和提高。福利不仅仅指收入和物资，还包括自由的精神和行动。这是政府取得合法性的基础。不过，可惜的是，到晚近，随着经济增长的放缓，包括环境等在内的代价越来越大，增长成果的公平分配也出了问题，从而导致以经济增长为支撑的合法性呈现递减效应。今天单纯的经济增长不会给民众带来激动，因为民众从增长中所享受的福利效应在减少，加之政府在具体的行政工作中，态度粗暴，政府的合法性受到损害。

从这个意义上说，今次国务院的机构改革和职能转变，是政府的一次自我救赎，和对政府合法性的一次再造。

如前所述，我们今天政府机构的臃肿，职能的混乱，确实到了无以复加的地步。中央政府还好一点，省以下的地方政府，尤其是市县一级，政府机构的设置和人员安排，完全没有章法，计划色彩太重，经济建设的职能太浓。这样的机构设置和政府职能，是无法体现和满足社会治理和人们的公共之需的，必须再造。而再造就需要处理好两个问题。一是界定清楚政府和市场，政府和社会的权力和责任边界，避免政府越界干预；二是消除部门利益的干扰。

市场、社会和政府，是人类在漫长的发展过程中，自然形成的三种制度安排。作为规范人们交易行为的形式，它们有着各自的适用范围，也即边界。目前政府与企业及其他组织之间，显然没有这样一个清晰的边界。掌握着社会公权力的政府及其官员，可以经常借之越界与后者争利，造成泛行政化的后果。除此外，没有边界或边界不清，还会造成以下后果：一是凡有利可图的领域，政府都会以发展经济为由进入；凡无利可图或要政府承担很大公共责任的领域，政府则会以市场经济的话语加以退出，从而使得政府的经济功能畸形强大，而公共职能很弱。二是导致政府执法功能弱化，因为人们看待执法不是依照法律本身的权威，而是依照执法单位的级别。三是依据权力大小，也会导致无穷无尽、大大小小的行政垄断。

至于部门利益，本就是政府边界不清的产物。但在当前，它已构成部门行政向公共行政转型的最大障碍。我们要打造公共服务型政府，就必须破除部门利益的干扰。这次国务院机构改革的一个原则是成熟先行，稳妥推进，根本原因就是受到部门利益的制肘，以致只能在那些社会有高度共识、呼吁多年的部门先改。

部门利益的掣肘，还在于我们现在的改革路径，依赖的是部门自我改革，它不可能超脱部门利益、集团利益的狭隘眼界。部门利益的问题，根本上是一个与民争利的问题，是公共政策制定中的公平、公正的问题，如果不能建立起权力制约机制，政府的行为不公开和透明，要遏制部门利益很难。这就须有政治体制层面改革的配合，至少，改革必须在整个政府层面推进。

统筹设计政府改革

政府改革或者说政府的行政体制改革是中国全面改革的关键。我们目前被冠以大部制的政府机构改革，只是整个行政体制改革的一部分，而行政体制改革又是整个政府改革的一部分，政府改革又是政治体制改革的一部分。因此，后续的改革任务非常繁重。

但是，行政体制改革涉及党政关系、政民关系、政企关系、政事关系和政社关系的调整，涉及政府内部权责关系的调整、组织结构的调整和人员的调整，涉及公务员的切身利益，这就要求我们不能就行政体制改革而行政体制，必须从一个更宏观的视野，按照经济转轨和社会转型的现实需求，推进行政体制改革的总体设计和统筹安排，使行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革相互促进，相互协调。

改革要抓住要害。中国行政体制改革的总体设计应该是：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则与国际惯例，又兼顾中国实际的公共行政体制。它的主要特征包括科学决策、权责对等、立足服务、依法行政、注重绩效、有力监督，目标是使政府管理成为一个获得公民认可、依托公共财政、提供公共服务、满足公共需求、奉行公共参与、恪守依法行政、承担公共责任、接受公共监督的公共行政体制。

为此，政府管理创新和改革的触角要有计划、有步骤地进入财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、民间组织发展、党政关系模式再造、制约权力体制的完善等敏感而关键领域，正确处理好党政关系和政企、政事、政社关系，加大政府职能转变力度，继续推进政府机构改革，依法规范中央与地方的职能和权限，积极培育和发展社会中介组织。

当前而言，以下两方面又具有迫切性。

一是依法明确政府的职责权限，包括中央政府与地方政府的职责权限、垂直管理部门和地方政府在相关领域的管理权责、政府各职能部门的职责权限、政府职能部门和内设机构各个岗位的职责，做到责任清晰，各司其职，事事有人负责。

二是将财政预算制度改革纳入行政管理体制改革范畴。公共财政是政府管理的基础，预算体现了政府职能的轨迹。但长期以来，我们将财政预算制度改革游离于行政管理体制改革之外，导致行政体制改革与财政体制改革相脱节。其实，预算改革对于政府职能转变来说是一根重要的指挥棒，对社会来说是促进公平、改善民生的重要手段。从此一角度看，财政预算制度改革是政府改革在管理和技术层面的最佳切入点和突破口。

总之，新阶段的行政体制改革具有明显的结构性、综合性和配套性的特点。鉴于此，有必要由一个超脱部门利益的机构牵头，研讨和起草改革的总体方案。而在这一过程中，大部制的改革路径，可以看作是政府改革近期目标与长期目标的结合点。

（作者为资深媒体人）